Im Einsatz für die innere Sicherheit: Wenn Bil­lig­po­li­zisten zum Pro­blem werden

Die Aufrechterhaltung der inneren Sicherheit ist nach der Gewährleistung unseres an den grundgesetzlichen Freiheitsrechten ausgerichteten Staatswesens eine Kernaufgabe der Bundesrepublik. Dies sagt allerdings wenig darüber aus, mit welchen Mitteln und mit welchem Personal der Staat diese Zielsetzung zu verfolgen hat. Wenn man sich vor Augen führt, dass ein Polizeibeamter in der Regel mindestens zwei Jahre ausgebildet und dann entsprechend seiner Position und Aufgabe besoldet werden muss, verwundert es nicht, dass mit Blick auf die sich zuspitzenden Herausforderungen Rufe nach weiteren Möglichkeiten laut werden, um möglichst schnell und möglichst günstig auf personelle Engpässe der Polizeien reagieren zu können. So plant der Innenminister Sachsen-Anhalts, kurzfristig Hilfspolizisten einzusetzen und auch im Saarland diskutiert man gerade diese Idee.

Die Konzeption der Freiwilligen Polizeidienste (in Berlin von 1961 bis 2002), Sicherheitswachten (in Bayern seit 1993) und Wachpolizeien (in Sachsen mit Unterbrechung seit 2002) sind Beispiele für die vielfältigen Vorschläge, mit denen bereits zahlreiche Bundesländer für eine Verbesserung der inneren Sicherheit sorgen wollen. Grundsätzlich werden von Angehörigen solcher Hilfspolizeien nach den einschlägigen landesrechtlichen Regeln weniger anspruchsvolle polizeiliche Hilfstätigkeiten ausgeübt, zu denen etwa die Sicherung von Gebäuden und öffentlichen Einrichtungen, die Überwachung des Straßenverkehrs oder Streifendienste gehören. Der bayerischen Sicherheitswacht wird mit Art. 2 des Gesetzes über die Sicherheitswacht in Bayern (SWG) als Besonderheit die Bekämpfung der Straßenkriminalität anvertraut.

Staatliche Verantwortung für innere Sicherheit ist unteilbar

Verfassungsrechtliche Zweifel hinsichtlich der Zulässigkeit der Übertragung von Sicherheitsaufgaben auf Angehörige von Hilfspolizeien nährt Art. 33 Abs. 4 Grundgesetz (GG). Die Vorschrift besagt, dass hoheitsrechtliche Befugnisse als ständige Aufgabe in der Regel den Beamten vorbehalten sind, weil diese aufgrund ihrer besonderen Bindung an den Staat und ihre Fachkompetenz die beste Gewähr für eine sachgerechte und rechtskonforme Aufgabenwahrnehmung bieten. Privatrechtlich Beschäftigte des öffentlichen Dienstes, wie etwa nach Ziffer 1 der Verwaltungsvorschrift zur Ausführung des § 13 HSOG-DVO, oder unter Umgehung verfassungsrechtlicher Vorgaben in ein "besonderes öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis" berufene Personen gemäß Art. 11 Abs. 1 Satz 1 SWG sind demnach von der Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse grundsätzlich ausgeschlossen.

Höchst umstritten ist allerdings, was unter hoheitsrechtlichen Befugnissen im Sinne des Art. 33 Abs. 4 GG zu verstehen ist. Insoweit herrscht allenfalls dahingehend ein Grundkonsens, dass Maßnahmen, bei denen mittels Befehl und Zwang Grundrechte der Bürger beschränkt werden, von dem Tatbestandsmerkmal erfasst werden.

Die für die Hilfspolizeien geschaffenen Eingriffsbefugnisse beschränken sich daher im Wesentlichen auf Maßnahmen mit eher geringer Eingriffsintensität, wie etwa Befragung und Identitätsfeststellung und erwähnen Befugnisse zur Ausübung von Zwangsmitteln eher beiläufig in den Gesetzgebungsmaterialien. Zudem ist zu berücksichtigen, dass das polizeiliche Aufgabenspektrum nicht auf die reine Eingriffsverwaltung beschränkt, sondern zunehmend durch Dienstleistungshandeln wie Beratungsangebote geprägt wird. Im beratenden Bereich können verfassungsrechtliche Bedenken weitgehend ausgeräumt werden.