Hessen: Wenn das Poli­zei­recht plötz­lich Gefühle schützt

Im hessischen Polizeigesetz befindet sich seit Ende 2024 eine kaum beachtete, aber umso bemerkenswertere Vorschrift. § 1 Abs. 7 des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (HSOG) lautet: "Im Rahmen der Aufgabenwahrnehmung der Gefahrenabwehr- und der Polizeibehörden kommen der Kriminalprävention, der Demokratieförderung, der Extremismusprävention und der Stärkung des Sicherheitsgefühls der Bevölkerung besondere Bedeutung zu." Sicherheitsgefühl?

Wenn der Gesetzgeber der Stärkung des Sicherheitsgefühls "besondere Bedeutung" im Rahmen polizeilicher Aufgaben beimisst, ist klar: Das subjektive Sicherheitsempfinden der Bevölkerung wird zur offiziellen Aufgabe der Polizei. Es steht nicht länger nur neben der Gefahrenabwehr – es wird Teil von ihr.

Die Gesetzesbegründung bestätigt das: "Viele Menschen verspüren (…) ein subjektives Gefühl der Unsicherheit, was vermehrt auch für Frauen im öffentlichen Raum gilt, auch wenn dies oft nicht durch objektive Kriminalitätszahlen- und statistiken belegt werden kann." Ziel sei daher die Stärkung des Sicherheitsgefühls (LT-Drs. 21/1448, S. 6).

Anders ausgedrückt: Auch dann, wenn es objektiv, gestützt auf Kriminalitätszahlen und -statistiken, keinen Anlass zur Besorgnis gibt, gehört es nach der Gesetzesbegründung zu den Aufgaben der Gefahrenabwehr- und Polizeibehörden, das Sicherheitsgefühl der Bevölkerung zu stärken.

Aufgabenerweiterung zieht Befugniserweiterung nach sich

Die Tragweite dieser Neuregelung erschließt sich mit Blick auf den ebenfalls neu gefassten § 14 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 HSOG. Nach den bereits älteren Regelungen in § 14 Abs. 3 Satz 1 Nrn. 1 und 2 HSOG ist eine Kameraüberwachung öffentlich zugänglicher Orte zulässig, wenn es entweder darum geht, eine Gefahr abzuwehren (Nr. 1), oder tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass dort Straftaten drohen (Nr. 2). In § 14 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 HSOG wird hingegen Neuland beschritten: Danach können die Gefahrenabwehr- und Polizeibehörden über die Fälle des § 14 Abs. 3 Satz 1 Nrn. 1 und 2 HSOG hinaus öffentlich zugängliche Orte mittels Bildübertragung offen beobachten und aufzeichnen, sofern diese Orte aufgrund ihrer konkreten Lage, Einsehbarkeit und Frequentierung günstige Tatgelegenheiten für – im Gesetz näher definierte – Straftaten mit erheblicher Bedeutung bieten und deshalb anzunehmen ist, dass sie gemieden werden.  

Zweck dieser Neureglung in § 14 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 HSOG ist nach der Gesetzesbegründung die besagte Stärkung des Sicherheitsgefühls der Bevölkerung. Die Aufgabenerweiterung in § 1 Abs. 7 HSOG zieht damit eine Befugniserweiterung in § 14 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 HSOG nach sich.  

Was das "Kreuzberg-Urteil" mit dem "Sicherheitsgefühl der Bevölkerung "zu tun hat

Die Neuregelung in § 1 Abs. 7 HSOG ruft Erinnerungen an das sog. "Kreuzberg-Urteil" des Preußischen Oberverwaltungsgerichts aus 1882 wach. Dieses Urteil war in der deutschen Rechts- und Gerichtsgeschichte Ausgangspunkt für die Entwicklung und Durchsetzung rechtsstaatlicher Polizeirechtsgrundsätze. In dem Urteil hat das Gericht die Rechtsgültigkeit eine Polizeiverordnung verneint, weil "die darin enthaltenen Bauvorschriften diejenigen gesetzlichen Grenzen überhaupt überschreiten, welche bei Übung des polizeilichen Verordnungsrechtes in gegenständlicher Hinsicht einzuhalten sind". Das Gericht sah in der verordneten Baubeschränkung eine Maßnahme der Wohlfahrtspflege und verneinte eine Zuständigkeit der Polizei für Eingriffe dieser Art. Nach einem zwischenzeitlichen Aufleben des wohlfahrtspolizeilichen Polizeibegriffs setzte sich im Laufe der Jahre nach und nach der – rechtsstaatlichen Grundsätzen entsprechende – eingeschränkte Aufgabenbegriff der Gefahrenabwehr- und Polizeibehörden durch.

Was hat das "Sicherheitsgefühl der Bevölkerung" nunmehr mit dem "Kreuzberg-Urteil" zu tun? – Die Erwägungen aus dem Urteil von 1882 lassen sich auf die Vorschrift des § 1 Abs. 7 HSOG aus dem Jahr 2024 übertragen: Während die vom Preußischen Oberverwaltungsgericht beanstandete Polizeiverordnung dem "Schönheitssinne", d.h. ästhetischen Belangen, diente und damit den Aufgabenbereich der Polizei zu weit fasste, hat § 1 Abs. 7 HSOG mit der "Stärkung des Sicherheitsgefühls der Bevölkerung" bloß emotionale Belange zum Gegenstand. Im Fall aus dem Jahre 1882 ging es somit um eine unzulässige Ästhetisierung des Aufgabenbegriffs; der aktuelle Fall betrifft eine unzulässige Emotionalisierung des Aufgabenbegriffs.  

Rechtsstaatlichkeit umfasst dabei neben einem eingeschränkten Aufgabenbegriff der Gefahren- und Polizeibehörden auch Normenklarheit und -bestimmtheit sowie rationales Verwaltungshandeln. Den vorgenannten Teilaspekten des Rechtsstaatsprinzips widerspricht die Aufgabenerweiterung in § 1 Abs. 7 HSOG. Die Erfüllung der Aufgaben des Polizeirechts erfolgt – dem Rechtsstaatsprinzip entsprechend – durch die Bewältigung von Geschehnissen und Situationen, die objektiver Natur sind. Klassischerweise ist eine konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung erforderlich, dann darf die Polizei einschreiten. Die allgemeine Befugnisnorm des § 11 HSOG lautet dementsprechend: "Die Gefahrenabwehr und die Polizeibehörden können die erforderlichen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Falle bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung (Gefahr) abzuwenden, soweit nicht die folgenden Vorschriften die Befugnisse der Gefahrenabwehr- und der Polizeibehörden besonders regeln." Erforderlich ist damit eine Sachlage, die bei ungehinderten Geschehensablauf mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für die Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung führen kann. Das in jedem Einzelfall zu fällende, "prognostische Urteil" ist dabei hinsichtlich der Tatsachenbasis gerichtlich voll überprüfbar.

Irrationalisierung des Rechts

Jedenfalls dann, wenn mit der Aufgabenerfüllung der Gefahrenabwehr- und Polizeibehörden Eingriffsbefugnisse einhergehen, sind die Aufgaben der Gefahrenabwehr- und Polizeibehörden richtigerweise somit dadurch gekennzeichnet, dass sie in der äußeren Geschehenswelt zu erfüllen sind oder dort erfüllt werden sollen. Mit dem hiermit verbundenen rechtsstaatlichen, also normenklaren, bestimmten und rationalen, Verständnis des Polizeirechts ist § 1 Abs. 7 HSOG unvereinbar. Die Inkorporation der Stärkung des Sicherheitsgefühls in das Aufgabenspektrum der Gefahrenabwehr- und Polizeibehörden soll Wirkung in der inneren Geschehenswelt, in der Gefühlswelt, der Bevölkerung zeigen.

Es geht nach der Gesetzesbegründung dem Gesetzgeber vor allen Dingen darum, den Gefahrenabwehr- und Polizeibehörden dann die (Teil-)Aufgabe der Stärkung des Sicherheitsgefühls zu übertragen, wenn objektiv gar keine Gefahr gegeben ist. Die Aufgabenwahrnehmung nach dem Verständnis des § 1 Abs. 7 HSOG befördert damit eine Irrationalisierung des Rechts und entzieht einen Teilaspekt des Aufgabenspektrums der Gefahrenabwehr- und Polizeibehörden der vollen gerichtlichen Überprüfbarkeit. Ein Abdriften in willkürliche und letztlich unkontrollierbare Rechtfertigungsmechanismen ist zu befürchten.

Bereits im Jahre 2012 hat das Oberverwaltungsgericht Weimar eine ordnungsbehördliche Verordnung aufgehoben und in wünschenswerter Klarheit festgehalten: "Ein bloßes ‚subjektives Unsicherheitsgefühl‘ kann für sich besehen nicht Schutzgut der öffentlichen Sicherheit sein." Es bleibt abzuwarten, wie die Rechtsprechung § 1 Abs. 7 HSOG bewerten wird, der erstmalig parlamentsgesetzlich die Stärkung des Sicherheitsgefühls in die Aufgaben der Gefahrenabwehr- und Polizeibehörden inkorporiert.

Dr. Fiete Kalscheuer ist Rechtsanwalt und Fachanwalt für Verwaltungsrecht in der Kanzlei Brock Müller Ziegenbein mbB in Kiel. Im Auftrag der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im Hessischen Landtag hat die Kanzlei in diesem Jahr einen Normenkontrollantrag gegen zentrale Neuregelungen des Hessischen Sicherheits- und Ordnungsgesetzes (HSOG) beim Hessischen Staatsgerichtshof eingereicht.