Hessen schlägt neue Strafnorm vor: Wer das Exis­tenz­recht Israels leugnet, rela­ti­viert auch den Holo­caust?

Wer öffentlich "das Existenzrecht des Staates Israel leugnet", soll sich künftig regelmäßig strafbar machen. Gleiches gilt für einen öffentlichen "Aufruf zur Beseitigung des Staates Israel". So sieht es ein Gesetzentwurf aus dem CDU-geführten hessischen Justizministerium vor, der am Donnerstag in der Jüdischen Gemeinde in Frankfurt vorgestellt wurde. 

Nach Auffassung der Landesregierung berührten Aussprüche wie "From the River to the Sea" und ähnliche propalästinensische Parolen nicht nur das Verhältnis von Israelis und Palästinensern in Israel/Palästina, sondern auch die deutsche "Verfassungsidentität". "Wer Israels Existenzrecht leugnet, greift jüdisches Leben an. Wer jüdisches Leben angreift, greift unsere freiheitliche Ordnung an", sagte Ministerpräsident Boris Rhein (CDU) am Donnerstag in Frankfurt. 

Ein Gesetz zur Änderung des Strafgesetzbuchs (StGB) kann nur der Bundestag beschließen. Dort einbringen soll den hessischen Entwurf der Bundesrat. In der Länderkammer vorstellen will Rhein ihn am 8. Mai, dem Tag der Befreiung von der Naziherrschaft. Dass das Vorhaben politisch eine Mehrheit bekommen wird, ist eher unwahrscheinlich. Schließlich fiel ein nahezu wortgleicher Vorschlag der Unionsfraktion, den ebenfalls das Land Hessen angeregt hatte, in der vergangenen Wahlperiode im Rechtsausschuss überwiegend durch. Strafrechtler hatten Zweifel, ob eine Sonderstrafnorm zugunsten des Staates Israel verfassungskonform ist. Nach dem Ampel-Aus fiel der Entwurf den Neuwahlen und der Diskontinuität des Bundestags zum Opfer.

Der neuerliche Entwurf begegnet den gleichen verfassungsrechtlichen Bedenken. Die LTO vorliegende Entwurfsbegründung geht auf die Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz auf mehreren Seiten ein. Die Verfasser erkennen zwar an, dass es sich bei der vorgeschlagenen Strafnorm nicht um ein "allgemeines Gesetz" handelt, was Art. 5 Abs. 2 Grundgesetz (GG) für zulässige Einschränkungen der Meinungsfreiheit eigentlich verlangt. Sie sehen aber eine Ausnahme erfüllt, die das Bundesverfassungsgericht in 2009 formuliert habe. 

"From the River to the Sea": Worum es vor allem geht 

Konkret geändert werden soll § 130 StGB, der Volksverhetzungsparagraf. Die genannte Formulierung soll als Tatbestandsvariante in einen neuen Absatz 4 aufgenommen werden, die bisherigen Absätze 4 bis 8 sollen nach hinten rücken. Als Strafe ist eine Geldstrafe oder Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren vorgesehen. 

Eine Änderung im Vergleich zum Entwurf aus der letzten Wahlperiode hat das hessische Justizministerium vorgenommen: Durch die Ausgliederung aus dem Absatz 1 steht die Strafbarkeit nicht mehr unter der für Aufstachelungsdelikte (Volksverhetzung, Billigung von Straftaten) üblichen Voraussetzung, dass die Äußerung geeignet sein muss, den öffentlichen Frieden zu stören. Vielmehr formuliert der neue Absatz 5 eine eigene Version davon. Danach muss die Äußerung geeignet sein, "die Bereitschaft zu antisemitischen Gewalt- oder Willkürmaßnahmen zu fördern".

Mit diesem Erfordernis soll sichergestellt werden, "dass nicht die von der Meinungsfreiheit grundsätzlich gewährleistete Debatte über die Befriedung des Nahostkonflikts im Wege sonstiger Staatsformen unterbunden wird", heißt es dazu in der Begründung. Im "phänotypischen Regelfall" sei die Voraussetzung aber erfüllt. Damit gemeint sind bestimmte Parolen, die auf Palästina-solidarischen Demonstrationen oft zu hören sind. In der Entwurfsbegründung genannt werden unter anderem "From the river to the sea, Palestine will be free" bzw. dessen arabische Version "Von Wasser zu Wasser, Palästina wird arabisch sein" oder "There is only one state, Palestine 48". Auch die grafische Darstellung von Israel-Palästina als einem palästinensischen Staat auf einer Landkarte soll den Tatbestand erfüllen. 

Die derzeitige Rechtslage: Es kommt meist drauf an

Ob "From the River to the Sea" schon nach aktueller Rechtslage im Regelfall strafbar ist, wird derzeit noch geklärt. Straf- und Verwaltungsgerichte urteilten hierzu bisher unterschiedlich. Als bislang höchstes deutsches Gericht bejahte das Oberlandesgericht Düsseldorf im November eine Strafbarkeit nach § 86a StGB, wegen Verwendung von Kennzeichen verfassungswidriger Organisationen. Der Ausspruch sei ein Slogan der in Deutschland verbotenen Hamas. Straflos kann die Äußerung dann nur im Ausnahmefall sein. Gegen das Urteil ist eine Verfassungsbeschwerde beim Bundesverfassungsgericht (BVerfG) anhängig. Ein anderer Fall aus Berlin liegt beim Bundesgerichtshof in der Revision auf dem Tisch.

Sonstige Palästina-solidarische Parolen sind meist straflos. Für den Spruch "There is only one state, Palestine 48" konnte das Oberverwaltungsgericht NRW keine einschlägige Strafnorm finden, der Spruch "Yalla, yalla, Intifada" hingegen könne eine nach § 140 StGB strafbare Billigung von Straftaten sein. 

Hintergrund für die Zurückhaltung der Gerichte im Umgang mit propalästinensischen Slogans ist die Rechtsprechung des BVerfG zur Meinungsfreiheit. Die verpflichtet dazu, bei mehrdeutigen Äußerungen die straflose Interpretation zugrunde zu legen, wenn diese nicht völlig fernliegend ist. Dass die Strafbarkeit deshalb vor allem der Einzelfallbetrachtung durch die Gerichte obliegt, ist der hessischen Landesregierung ein Dorn im Auge. Sie möchte spezifisch gegen Äußerungen vorgehen, durch die die Existenz bzw. das "Existenzrecht" des Staates Israels in Abrede gestellt wird.

Leugnung des Existenzrechts Israels gleich Holocaust-Relativierung?

Die Meinungsfreiheit begrenzt aber nicht nur die Befugnisse der Gerichte, sondern auch die des Gesetzgebers. Nach Art. 5 Abs. 2 GG darf die Meinungsfreiheit nur durch ein "allgemeines Gesetz" eingeschränkt werden. Das bedeutet, dass die beschränkende Rechtsnorm stets dem Schutz eines anderen Rechtsguts dienen muss und nicht eine bestimmte Meinung als solche verboten werden darf. Diese Voraussetzung dürfte hier nicht erfüllt sein, das erkennt jedenfalls implizit auch die Entwurfsbegründung an. Die Verfasser sind aber der Ansicht, dass eine vom BVerfG im Jahr 2009 in seinem berühmten Wunsiedel-Beschluss (1 BvR 2150/08) formulierte Ausnahme eingreife. 

Damals hatte der Erste Senat darüber zu befinden, ob der 2005 neu in § 130 StGB eingefügte Abs. 4 – Billigung und Verherrlichung der NS-Willkürherrschaft – gegen Art. 5 GG verstößt. Der Senat verneinte dies, stellte aber zugleich fest, dass die Vorschrift kein allgemeines Gesetz im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG sei. Vielmehr sei von diesem Erfordernis hier eine Ausnahme zu machen, weil das Grundgesetz einen Gegenentwurf zur NS-Willkürherrschaft darstelle. Aber ist das Grundgesetz auch als Gegenentwurf zu einer "Leugnung des Existenzrechts Israels" konzipiert? 

Die hessischen Entwurfsverfasser bejahen das ebenso wie die Unionsfraktion seinerzeit. Die Entwurfsbegründung weist insofern darauf hin, dass die Staatsgründung Israels im Mai 1948 vor dem Hintergrund des Endes des Zweiten Weltkriegs stattfand und maßgeblich mitbeeinflusst wurde durch den Massenmord an sechs Millionen europäischen Juden. Daraus ziehen die Verfasser den Schluss: "Mit der Verneinung des Existenzrechts des jüdischen Staates Israel ist die Ablehnung einer aus dem Holocaust erwachsenen Verantwortung der Staatengemeinschaft und der Bundesrepublik verbunden, eine sichere Heimstätte für Jüdinnen und Juden zu errichten und zu bewahren." Die Leugnung des Existenzrechts Israels sei "nicht von einer Relativierung des präzedenzlosen Charakters des Völkermordes zu trennen". 

Experten sehen Verstoß gegen die Meinungsfreiheit 

Unterdessen sind Strafrechtler skeptisch, ob eine solche Strafnorm mit dem Grundgesetz vereinbar ist. So wies die Leipziger Strafrechtsprofessorin Elisa Hoven in ihrer Stellungnahme zum Unions-Entwurf von 2023 darauf hin, dass das BVerfG in der Wunsiedel-Entscheidung selbst klargestellt habe, dass es sich bei der für § 130 Abs. 4 StGB anerkannten Ausnahme um eine "auf andere Konflikte nicht übertragbare einzigartige Konstellation" handele. Nach Ansicht Hovens ist die Wunsiedel-Rechtsprechung nicht auf einen Tatbestand der "Leugnung des Existenzrechts Israels" anzuwenden – "auch wenn das Existenzrecht Israels historisch mit dem Unrecht des Nationalsozialismus verknüpft ist". 

Gegenüber LTO sagte damals der Frankfurter Strafrechtsprofessor Matthias Jahn: "Alle diese Äußerungen – auch klar israelfeindliche – sind, ob einem das gefällt oder nicht, in die Historie des Nahostkonflikts eingebettet. Da fehlt mir der klare Bezug zu Deutschland. Beim NS-Regime und dem Holocaust ist das offensichtlich anders. Die Wunsiedel-Rechtsprechung passt deshalb meines Erachtens nicht." 

Auch der Augsburger Strafrechtler Michael Kubiciel, der den Unionsvorschlag im Grundsatz befürwortete, sah in seiner Stellungnahme ein "nicht unerhebliches Prozessrisiko" vor dem BVerfG. Wollte man dieses eliminieren, dürfe der Tatbestand nicht auf Israel begrenzt sein, sondern müsse sich auch auf das "Existenzrecht" anderer Staaten beziehen, denen gegenüber sich die Bundesrepublik in besonderem Maße verpflichtet habe. 

Auch allgemeinere Vorschläge bislang nicht aufgegriffen 

Sowohl Hoven als auch der Berliner Strafverteidiger Stefan Conen wiesen in der Sachverständigenanhörung zudem darauf hin, dass schon die Formulierung der Tathandlung problematisch sei. Leugnen könne man grundsätzlich nur Tatsachen, wie etwa den Holocaust, dagegen gehe es beim Existenzrecht Israels um ein Recht. Der Begriff "leugnen" passe daher nicht. Es handele sich vielmehr um wertende Meinungsäußerungen, die nach der Rechtsprechung des BVerfG intensiveren Schutz genießen als das wahrheitswidrige Bestreiten einer historischen Tatsache.

Unklar bleibt zudem der Begriff des "Existenzrechts". Ein Staat existiert rechtlich, wenn seine Definitionsmerkmale – Staatsvolk, Staatsgebiet, Staatsgewalt – erfüllt sind bzw. er von anderen Staaten anerkannt wird. Ein bestehender Staat genießt nach der Charta der Vereinten Nationen ein Selbstverteidigungsrecht, wenn er angegriffen wird. Beim – wohl vor allem im Kontext mit Israel – viel zitierten Existenzrecht handelt es sich nicht um eine völkerrechtliche Kategorie. 

Einen allgemeineren Entwurf hatte 2020 das Berliner Tikvah-Institut ausgearbeitet. Der Israel-nahe Thinktank schlägt vor, einen neuen § 103 StGB mit der Überschrift "Aufruf zur Vernichtung eines Staates" vor. Bestraft werden soll danach, wer zur Vernichtung eines Staates, der Mitglied der Vereinten Nationen ist, aufruft oder diese billigt. Aufrufe zur Vernichtung Palästinas wären davon nicht erfasst. Seinen Vorschlag bekräftigte das Institut auch am Donnerstag in einer Mitteilung zum hessischen Entwurf. Dass das Land "Angriffen auf Israels Existenz entgegentreten will", sei "vorbehaltlos zu begrüßen". Auch das Bundesinnenministerium – damals noch unter SPD-Leitung – hatte im Mai 2024 für eine allgemeinere Strafvorschrift geworben. Danach macht sich wegen Volksverhetzung strafbar, wer durch eine Äußerung "auswärtige Belange" der Bundesrepublik gefährdet. Aufgegriffen wurden diese Vorschläge bislang nicht.