Schwarz-rotes "Heizungsgesetz" im Check: Euro­pa­recht­lich frag­würdig und ohne schlüs­sige Stra­tegie

Die Bundesregierung hat am 13. Mai 2026 den Entwurf eines Gebäudemodernisierungsgesetzes (GModG) vorgelegt. Es soll das Gebäudeenergiegesetz ersetzen, die EU-Gebäuderichtlinie (EPBD 2024/1275) in deutsches Recht überführen und zugleich einen zentralen Konflikt der Ampel-Zeit befrieden: das sogenannte Heizungsgesetz.

Der Entwurf bricht mit dessen 65-Prozent-Systematik beim Heizungstausch. Auch das bislang vorgesehene Verbot fossiler Brennstoffe für Heizkessel ab 2045 und die seit 2002 geltende 30-Jahre-Regel für alte Heizungen sollen entfallen. Im Bestand sollen neue Gas-, Öl- und Flüssiggasheizungen weiterhin zulässig bleiben. Ab 2029 müssen sie jedoch stufenweise steigende Anteile nichtfossiler oder klimafreundlicher Brennstoffe nutzen. 

Politischer Widerspruch war damit absehbar. Rechtlich ist die Lage jedoch anspruchsvoller als der Gegensatz zwischen "Technologieoffenheit"“ und "Verbotspolitik" vermuten lässt. Der deutsche Gesetzgeber novelliert nicht im luftleeren Raum. Die EPBD verlangt eine glaubwürdige Transformation des Gebäudebestands hin zum Nullemissionsstandard. Der Entwurf behauptet zwar, die europäischen Vorgaben "1:1“ umzusetzen. Ob das mit der geplanten Ausgestaltung dauerhaft gelingt, ist zweifelhaft. 

Die EPBD ist methoden- und technologieoffen 

Die EPBD schreibt keine Wärmepumpe vor. Sie verbietet den Mitgliedstaaten auch nicht, Biomasse, Biomethan, Wasserstoff, Solarthermie, effiziente Wärmenetze oder andere Lösungen in ihre Gebäudestrategie einzubeziehen. Ihr Ansatz ist methoden- und technologieoffen. 

Offen ist aber nur der Weg, nicht das Ziel. Die Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten, ihre Gebäudepolitik auf einen Nullemissionsgebäudebestand bis 2050 auszurichten (vgl. Art. 3 EPBD). Außerdem müssen die nationalen Renovierungspläne Maßnahmen enthalten, die auf den schrittweisen Ausstieg aus Heizkesseln mit fossilen Brennstoffen bis 2040 zielen (vgl. Art. 3 iVm. obligatorische Indikatoren des Anhang II EPBD). Hinzu tritt der unionsrechtlich vorgeprägte Ausbau erneuerbarer Energien im Gebäudesektor (Art. 15a Abs. 1 RED-III). 

Daraus folgt kein starres unionsrechtliches Sofortverbot fossiler Heizungen. Wohl aber verlangt das Europarecht eine kohärente, nachvollziehbare und wirksame Strategie. Gerade daran fehlt es im Entwurf. Die Bundesregierung ersetzt ein klares, wenn auch politisch umstrittenes Steuerungsmodell durch eine Brennstoffquote, ohne schlüssig darzulegen, wie diese den fossilen Anteil bis 2040 aus dem Gebäudesektor verdrängen soll. 

Was die "Bio-Treppe" leisten soll 

Kern des neuen Ansatzes ist die sogenannte Bio-Treppe. Nach dem GModG sollen beim Heizungstausch verschiedene innovative Lösungen zulässig sein (§ 42 GModG). Eigentümer und Betreiber erhalten damit formal mehr Freiheit bei der Wahl ihrer Heizungsanlage. Wer nach Inkrafttreten des Gesetzes in einem bestehenden Gebäude eine neue Gas-, Öl- oder Flüssiggasheizung einbaut, soll ab 2029 Mindestanteile klimafreundlicher Brennstoffe einsetzen müssen (§ 43 GModG). 

Diese Quote steigt in Stufen: 10 Prozent ab 2029, 15 Prozent ab 2030, 30 Prozent ab 2035 und 60 Prozent ab 2040. Erfasst werden unter anderem Biomethan, Bioöl, biogenes Flüssiggas sowie grüner, blauer, orangener und türkiser Wasserstoff einschließlich entsprechender Derivate. Die Pflicht soll nicht nur Betreiber treffen, sondern perspektivisch auch die Inverkehrbringer von Erdgas und Heizöl adressieren. 

Der Gedanke ist nicht von vornherein verfehlt. Bioenergiebasierte Heizsysteme können europarechtlich zulässig sein, wenn die verwendeten Brennstoffe nachhaltig verfügbar sind und tatsächlich zur Dekarbonisierung beitragen. Genau hier liegt aber das Problem: Die Bio-Treppe ersetzt keine Transformationsstrategie. 

Keine Anwendung der Bio-Treppe auf Neubauten 

Nicht jede Kritik an der Bio-Treppe trifft den Entwurf. Soweit geltend gemacht wird, sie sei schon mit dem Nullemissionsstandard für Neubauten unvereinbar, geht der Einwand in dieser Allgemeinheit fehl. Der Entwurf bezieht die Bio-Treppe auf Bestandsgebäude, nicht auf Neubauten. 

Für Neubauten gilt nach dem Entwurf, dass sie spätestens ab dem 1. Januar 2030 Nullemissionsgebäude sein müssen. Das bedeutet, dass am Gebäude keine CO2-Emissionen aus fossilen Energieträgern mehr anfallen dürfen. Der Primärenergiebedarf ist vollständig aus erneuerbaren Quellen, Erneuerbare-Energie-Gemeinschaften, effizienten Fernwärme- oder Fernkältesystemen oder kohlenstofffreien Quellen zu decken. Auch Biogas, Biomethan oder Wasserstoff können dazu beitragen, müssen dann aber in ausreichender Menge zur vollständigen Bedarfsdeckung verfügbar sein. 

Bio-Treppe verfehlt bei Bestandbauten ihr Ziel

Entscheidend ist daher der Gebäudebestand. Hier müssen die Mitgliedstaaten Renovierungspläne vorlegen, die den Bestand schrittweise in Richtung Nullemissionsgebäude führen und zugleich den Ausstieg aus fossilen Heizkesseln bis 2040 glaubhaft absichern. 

Mit diesem Ziel kollidiert die Bio-Treppe. Für 2040 verlangt der Entwurf lediglich einen Anteil von 60 Prozent klimafreundlicher Brennstoffe. Im Umkehrschluss bleiben 40 Prozent fossile Brennstoffe weiterhin möglich. Eine Regelung, die 2040 noch fossile Anteile ausdrücklich einpreist, ist schwerlich ein überzeugender Nachweis dafür, dass fossile Heizkessel bis dahin auslaufen sollen. 

Diesen Mangel könnte die Bundesregierung nur durch eine tragfähige Gesamtstrategie auffangen. Sie müsste im nationalen Gebäuderenovierungsplan darlegen, wie die verbleibenden fossilen Anteile anderweitig verdrängt werden: etwa durch CO2-Preise, Förderkulissen, Infrastrukturentscheidungen, Netzplanung oder spätere Verbote. Eine solche Herleitung ist bislang nicht erkennbar. Der im April 2026 veröffentlichte Entwurf des Gebäuderenovierungsplans verweist vielmehr noch auf die 65-Prozent-Systematik und das Kesselverbot, die das GModG gerade abschaffen soll. Der Hinweis, diese Vorgaben würden überarbeitet, ersetzt keine kohärente europarechtliche Begründung. 

Knappheit ist keine Strategie 

Hinzu kommt ein praktisches Problem: Es ist derzeit keineswegs gesichert, dass ausreichend Biomethan, nachhaltiges Bioöl oder klimafreundlicher Wasserstoff verfügbar sein werden, um private Heizungsanlagen in der Breite zu versorgen. Gerade Wasserstoff wird absehbar zuerst dort gebraucht, wo direkte Elektrifizierung kaum möglich ist, etwa in Teilen der Industrie. 

Man könnte zynisch sagen: Wenn die Brennstoffe knapp und teuer genug werden, erledigt der Markt den Ausstieg aus fossilen Heizungen von selbst. Eine solche Verdrängung über Knappheit wäre aber keine planvolle Gebäudepolitik. Sie würde Investitionsentscheidungen privater Eigentümer in die Irre führen und später umso härtere Korrekturen erzwingen. 

Der Entwurf erkennt das Risiko der begrenzten Steuerung an. § 9a GModG sieht eine Evaluierung im Jahr 2030 vor. Damit hält sich der Gesetzgeber offen, die Bio-Treppe später nachzuschärfen oder doch Verbote einzuführen. Das kann politisch bequem sein. Rechtlich und ökonomisch verlagert es die eigentlichen Zumutungen aber in die Zukunft. 

Ausblick 

Ob der Entwurf das Gesetzgebungsverfahren unverändert übersteht, ist offen. Neben europarechtlichen Zweifeln wird auch verfassungsrechtlich über das Rückschrittverbot aus Art. 20a GG zu diskutieren sein. Vor allem aber fehlt dem GModG bislang die innere Stringenz: Es verspricht Technologieoffenheit, ohne zu zeigen, wie die gewählte Technologiepolitik das europäische Ziel tatsächlich erreicht. 

Die Bio-Treppe kann für den Bestand eine Übergangslösung sein. Als dauerhafte Antwort auf die EPBD ist sie jedoch zu wenig ambitioniert und wegen der begrenzten Brennstoffe zweifelhaft. Wer fossile Heizungen weiter zulässt, muss erklären, wie sie bis 2040 tatsächlich aus dem Markt verschwinden. Genau diese Erklärung bleibt der Entwurf schuldig. 

Dr. Marvin Klein ist Rechtsanwalt bei der Anwaltskanzlei Hecker, Werner, Himmelreich in Köln und Lehrbeauftragter für Verwaltungsrecht. Er promovierte in Europarecht, Verfassungsrecht und Verfassungstheorie.