Auf Dauer angelegte Polizeimaßnahmen: Heim­liche Über­wa­chung ohne Kon­trolle

In den Polizeigesetzen der Länder und des Bundes gibt es Ermächtigungsnormen für eine Vielzahl heimlicher Maßnahmen, Abhör- und Telefonüberwachungsmaßnahmen, der Einsatz von Verdeckten Ermittler:innen oder längerfristige Observationen. Sie dürfen bereits im Vorfeld der Begehung von Straftaten zur Gefahrenabwehr eingesetzt werden. Da über diese heimlichen Maßnahmen üblicherweise eine Vielzahl auch sehr persönlicher Daten erhoben werden – Kontakte, Bewegungsprofile, Gesprächsinhalte etc. – dürfen sie nicht exzessiv eingesetzt werden. Die Gefahr, der mit dem Einsatz der Maßnahmen begegnet werden soll, muss schwerwiegend genug sein, um die Erhebung so persönlicher Daten aufzuwiegen.

Damit kontrolliert werden kann, ob die heimlichen Maßnahmen rechtmäßig sind, finden sich in den Polizeigesetzen diverse Vorkehrungen: Berichtsvorgaben, Richtervorbehalte und Benachrichtigungspflichten. Bei den Berichten der Regierungen an die Parlamente geht es jedoch um die Gesamtzahlen, nicht um die Einzelfälle. Und die Richtervorbehalte gelten nur für die Anordnung bestimmter, besonders schwerwiegend eingreifender Maßnahmen wie die Telekommunikationsüberwachung oder das Abhören in Wohnungen.

Maßnahmen, die nach den Polizeigesetzen ohne Beteiligung eines Gerichts angeordnet werden können, sind die Observation und der Einsatz technischer Mittel zur Bild- und Tonaufzeichnung für die Dauer von weniger als 24-Stunden durchgehend oder an nur zwei Tagen, die Ausschreibung zur polizeilichen Beobachtung und gezielten Kontrolle und sogar der Einsatz von Verdeckten Ermittler:innen/Vertrauenspersonen, wenn sie keine Privatwohnungen betreten und keine bestimmte Zielperson ausforschen sollen.

Keine Kontrolle "ins Blaue hinein"

In diesen Fällen ist die einzig effektive Kontrollmöglichkeit eine nachträgliche Kontrolle durch die Verwaltungsgerichte, die durch überwachte Personen angerufen werden. Damit aber die überwachten Personen solche Klagen überhaupt erheben können, müssen sie aber von den Maßnahmen wissen. Es reicht dabei nicht aus, dass sie bemerken, dass sie observiert werden oder dass eine Kamera auf ihren Hauseingang gerichtet ist. Erst wenn sie wissen, welche Behörde für die Maßnahme verantwortlich ist, können sie Klagen erheben. Denn verwaltungsgerichtliche Klagen gegen irgendeine Behörde – also "ins Blaue" hinein – werden als unsubstantiiert abgewiesen.

Die Benachrichtigung über Maßnahmen ist daher elementar wichtig für eine effektive Kontrolle von geheimen Maßnahmen im Gefahrenabwehrrecht.

Da es die Überwachung sinnlos machen würde, wenn die Betroffenen über sie Bescheid wissen, werden sie über die Anordnung dieser heimlichen Maßnahmen naturgemäß nicht im Vorhinein oder während dessen unterrichtet. Es geht um nachträgliche Benachrichtigungen.

Bei der nachträglichen Benachrichtigung im Gefahrenabwehrrecht gibt es einen wichtigen Unterschied zu heimlichen Maßnahmen, die im Rahmen von strafrechtlichen Ermittlungsverfahren eingesetzt werden. In Strafverfahren werden Beschuldigte spätestens nach Abschluss der Ermittlungen darüber informiert, dass sie beschuldigt werden oder wurden. Und Beschuldigte können über Akteneinsicht in die Strafakte umfassend Kenntnis von den Maßnahmen erhalten. 

Heimliche Maßnahmen ohne Kontrolle

Im Gefahrenabwehrrecht hingegen gibt keinen vergleichbaren Mechanismus. Wenn Behörden ihren Benachrichtigungspflichten zu heimlichen Maßnahmen nicht von sich aus nachkommen, bleiben sie dauerhaft im Verborgenen und können nicht kontrolliert werden.

Verfassungsrechtlich ist dies bedenklich. Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) entscheidet seit Jahr und Tag, dass theoretisch tief in Grundrechte eingreifende Ermächtigungsnormen nur dann verfassungsgemäß sind, wenn Vorschriften zu Benachrichtigungspflichten, Auskunftsrechten, Berichtspflichten und Datenschutzaufsicht deren Kontrolle sichern.

Im Urteil des BVerfG vom 20. 2016 zum Bundeskriminalamtsgesetz (BKAG), das quasi Vorreiter für die Einführung heimlicher Gefahrenabwehrmaßnahmen in den Landespolizeigesetzen war, heißt es: "Da solche Maßnahmen, um ihren Zweck zu erreichen, heimlich durchgeführt werden müssen, hat der Gesetzgeber zur Gewährleistung subjektiven Rechtsschutzes im Sinne des Art.  19 Abs.  4 GG vorzusehen, dass die Betroffenen zumindest nachträglich von den Überwachungsmaßnahmen grundsätzlich in Kenntnis zu setzen sind"(1 BvR 966/09, Rn. 136).

Unrühmliche Praxis: Benachrichtigungen sind die Ausnahme

Die Praxis des Gefahrenabwehrrechts sieht indes anders aus. Benachrichtigungen sind eher die Ausnahme als die Regel. Das BKA scheint hier die rühmliche Ausnahme zu sein. Nach den veröffentlichten Zahlen zu den unter seiner Ägide durchgeführten heimlichen Maßnahmen wird jedenfalls die Mehrheit der Betroffenen nachträglich benachrichtigt.

In Bayern sieht es etwas anders aus, hier ist im Jahr 2023 zum Beispiel niemand von den 14 Maßnahmen des Abhörens des nicht öffentlich gesprochenen Wortes nach Art. 36 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. A, Abs. 5 Polizeiaufgabengesetz (PAG) benachrichtigt worden und nur eine Benachrichtigung zu den sieben Maßnahmen der Verdeckten Bildaufzeichnung gemäß Art. 36 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. D PAG erfolgt.

In den Ländern, in denen es an § 88 BKAG entsprechenden Berichtspflichten gegenüber Landtagen fehlt, wird das nicht anders sein. Das ist schon daran zu erkennen, dass es kaum veröffentlichte verwaltungsgerichtliche Urteile zu heimlichen Maßnahmen gibt, die nach einer Benachrichtigung eingereicht wurden. Dies ist besonders augenfällig im Vergleich zu der Zahl von Klagen gegen G10-Maßnahmen, die nach Benachrichtigungen eingereicht wurden. Anekdotisch ist zu berichten, dass ein Vorsitzender eines Verwaltungsgerichts einer großen Stadt in einer mündlichen Verhandlung den Prozessvertreter der Polizeibehörde fragte, ob ihm schon einmal eine Benachrichtigung untergekommen sei, was dieser verneinte.

30, 40 Jahre warten oder klagen?

Die Anekdote ergab sich aus folgendem Anlass: Eine Person bemerkte über Jahre hinweg, dass sie observiert wird, zur Beobachtung ausgeschrieben ist und ähnliches. Ein zu diesen Maßnahmen passendes Strafverfahren kam nie ans Licht. Benachrichtigungen erhielt die Person auch nicht. Sie stellte daraufhin gegenüber der für ihren Wohnort zuständigen Polizeibehörde einen Antrag auf Benachrichtigung über die gegen sie gerichteten Maßnahmen. Die Polizeibehörde lehnte den Antrag ab. Im folgenden Klageverfahren wurde aufgrund der weitgehend geschwärzten, aber umfangreichen Akte der Polizei klar, dass die Person mit ihrem Eindruck einer jahrelangen Überwachung richtig lag.

Gleichwohl verweigert die Polizei weiterhin eine Unterrichtung über die einzelnen Maßnahmen mit der Begründung, dass sonst keine Gefahrenabwehr mehr möglich sei, weil sich der Kläger auf die Maßnahmen einstellen könnte. Das Verwaltungsgericht Berlin gab dem Kläger recht VG Berlin (Urt. v. 6.06.2024, Az. 1 K 273/19). Weil der Kläger ohnehin seit Jahren Kenntnis davon habe, dass in irgendeiner Weise verdeckte Maßnahmen gegen ihn durchgeführt werden, sei zu vermuten, dass er bereits konspirativ vorgehe, weil aus seiner Perspektive jede Maßnahme und jede Kombination von Maßnahmen zu befürchten sei. Das Berufungsverfahren ist anhängig.

Auch wenn dieser Kläger irgendwann in naher Zukunft über die einzelnen Maßnahmen benachrichtigt würde (und nicht erst nach 30, 40 Jahren, wie es der Polizeivertreter in der mündlichen Verhandlung in den Raum stellte): Nach der aktuellen Rechtslage ist eine effektive nachträgliche Kontrolle von heimlichen Maßnahmen aufgrund nachträglicher Benachrichtigung eine reine Chimäre.

Autorin Dr. Anna Luczak arbeitet als Rechtsanwältin in Berlin. Sie vertritt seit Jahren Personen, die heimlicher Überwachung ausgesetzt sind, aber darüber nicht benachrichtigt werden.