Exportschlager GG in Ungarn?: Liberal – illi­beral – ganz egal?

In der Wende 1989/90 gab sich Ungarn materiell eine neue postsozialistische Verfassung. Sie war gleich dem deutschen Grundgesetz (GG) eine liberale Spielregelverfassung, deren Werte sich auf Grundrechte, Rechtsstaat und Gewaltenteilung beschränkten, und nahm zahlreiche Inspirationen des GG auf. Gut 20 Jahre später krönte Viktor Orbán seinen Wahlsieg von 2010 mit einer neuen Verfassung, die den nationalistischen Wertekanon seiner Partei Fidesz festschrieb. Hierbei übernahm er meist unreflektiert vieles aus der Vorgängerverfassung, einschließlich ihrer vom GG inspirierten Elemente, die nach zwei Jahrzehnten als ungarische Verfassungstradition galten. Er rezipierte für seine Verfassung zudem noch weitere Elemente aus dem deutschen Verfassungsrecht.

Zurück zur ersten Verfassung von 1989/90. Damals handelte die Staatspartei den Übergang mit der Opposition aus, zu deren führenden Köpfen der auch hierzulande bekannte László Sólyom gehörte. Ein Rechtswissenschaftler, der später Verfassungsgerichtspräsident und Staatspräsident wurde und dank mehreren Forschungsaufenthalten in Deutschland unser GG gut kannte. Nicht zuletzt ihm sind etliche Anleihen bei der deutschen Verfassung zu verdanken. Insbesondere für ein eigenständiges Verfassungsgericht hat er sich unter Berufung auf die Rolle des deutschen Bundesverfassungsgerichts stark gemacht.

Die zweite Verfassung von 2011, "Ungarns Grundgesetz", ist das Werk des inneren Zirkels um Orbán unter Leitung von József Szájer. Um das Bild einer parlamentarischen Demokratie aufrecht zu erhalten, änderte dieser Zirkel oberflächlich gesehen am Organisationsrecht nur wenig und übernahm auch die mittlerweile als eigene Tradition geltenden, 20 Jahre zuvor vom GG übernommenen Elemente. Zudem befeuerte er den Verfassungstext v.a. mit der Fidesz-Parteiideologie, in deren Zentrum die Ethnonation steht. Der Begriff ist im ungarischen Grundgesetz allgegenwärtig. In ihren Dienst werden weitere Werte wie Familie, Christentum oder Nachhaltigkeit gestellt. Der Namenswechsel von ungarisch "Alkotmány" "Verfassung" (1989) zu "Alaptörvény" "Grundgesetz" (2011) bedeutet übrigens keine Anlehnung an Deutschland, sondern soll nach Aussage der Autoren eine Anspielung auf die vorsozialistische Verfassung sein. Vor 1949 hatte Ungarn keine geschriebene Verfassung, sondern nur mehrere einfache Gesetze mit verfassungsrechtlichem Inhalt. Dass der Begriff "Grundgesetz" darauf anspielen soll, erschließt sich allerdings auch ungarischen Lesern nicht ohne Weiteres.

Verfassungsgericht

Als erste Anleihe ist das Verfassungsgericht als mächtige eigenständige Institution zu nennen. Allerdings gehörte die Verfassungsbeschwerde zunächst nicht zu den Aufgaben des ungarischen Gerichts. Es konzentrierte sich auf die Normenkontrolle. Daher war es vor 2011 weniger Verteidiger der Grundrechte, sondern setzte flächendeckend das überkommene verfassungswidrig gewordene sozialistische Recht außer Kraft. Hierzu gehören z.B. die einheitliche Personenkennziffer für alle behördlichen Zwecke (die 2023 durch die Hintertür wieder eingeführt wurde) oder die Privilegierung des Staates in bürgerlichen Rechtsbeziehungen.

Das Grundgesetz 2011 behielt die wesentlichen Regelungen bei. Jedoch beschränkte es die Normenkontrolle, um das Verfassungsgericht für eine 2010 gefällte unbotmäßige Entscheidung zu bestrafen und einzuschüchtern. Außerdem führte es unter Berufung auf das GG die echte Verfassungsbeschwerde ein, sodass sich die Arbeit des Verfassungsgerichts nun weniger auf das Parlament, sondern vielmehr die Justiz konzentriert. Auch wenn das Gericht 2011 ein Bekenntnis ablegte, keine "Superrevisionsinstanz" – es übersetzte diesen Begriff aus dem Deutschen – sein zu wollen, ist es seitdem immer mehr in diese Rolle gerutscht. Die Kontrolle der politischen Verfassungsorgane ist hingegen verkümmert. Der frühere Verfassungsgerichtspräsident Sólyom sprach in Bezug auf die Artikel über das Verfassungsgericht von einer "unheilbaren Wunde im Grundgesetz".

Der Verfassungsgeber nahm noch eine weitere folgenreiche Änderung vor. Die 1989 nach deutschem Vorbild eingeführte zwingende Beteiligung der Opposition an der parlamentarischen Wahl der Verfassungsrichterinnen und -richter, wonach Regierung und Opposition im Nominierungsausschuss den Konsens suchen mussten, wurde 2010 abgeschafft und auch nicht in das Grundgesetz 2011 übernommen. Das erlaubt der Regierung Orbán, die stets über eine Zweidrittelmehrheit im Parlament verfügt, alle frei werdenden Posten mit Gefolgsleuten zu besetzen. Seit etwa 2015 ist das Gericht gleichgeschaltet und verzichtet auf innere Unabhängigkeit.

Verfassungsdogmatik

Verfassungsgerichtspräsident Sólyom (1990-98) rezipierte zahlreiche dogmatische Standards aus Deutschland in die Arbeit "seines" Gerichts. Dazu gehören die Struktur der Grundrechteprüfung (Schutzbereich – Eingriff – Schranke – Schrankenschranke) und die zentrale Stellung der Verhältnismäßigkeit, die wie in Deutschland geprüft wird (geeignet – erforderlich – angemessen). Auch die verfassungskonforme Auslegung von Gesetzen, die in Ungarn "verfassungsrechtliche Anforderung an die Auslegung" heißt, die praktische Konkordanz und die teleologische Auslegung von Staatsorganisationsrecht wurden unter seiner Leitung fester Bestandteil ungarischer Verfassungsinterpretation. Da das "Sólyom-Gericht" seine Rezeptionen sorgfältig begründete und dabei die ausländische Quelle seiner Inspirationen nicht in den Vordergrund rückte, regte sich gegen die Anlehnung an deutsche Vorbilder kaum rechtspolitischer und nur selten dogmatischer Widerspruch. Zudem war das Verfassungsrecht nach der Wende eine neue akademische Disziplin, die zu Beginn noch nicht die Kraft zu fundierter Kritik aufbrachte, sondern ihrerseits die dogmatische Schrittmacherrolle des Verfassungsgerichts dankbar akzeptierte.

Trotz vergleichbarer Verfassungsvorschriften und methodisch-dogmatischer Ähnlichkeiten kamen das ungarische und das deutsche Verfassungsgericht in manchen Fragen zu anderen Ergebnissen. Beim Schutz des ungeborenen Lebens entschied das ungarische Gericht, dass die Verfassung diese Frage nicht regele und daher dem Gesetzgeber weiten Spielraum lasse; wegen der Gewaltenteilung dürfe das Gericht nicht seine Ansicht an die Stelle des Parlaments setzen. Zum Konflikt zwischen der formellen und der materiellen Rechtsstaatlichkeit kam es, als das Verfassungsgericht über die Bestrafung kommunistischer Staatsverbrechen zu entscheiden hatte. Dieses Thema erregte die Gemüter in Ungarn weit weniger als die Mauerschützenprozesse die Gemüter in Deutschland. In der Sache bevorzugte Ungarn die formelle Seite, um die nach dem Ende des Sozialismus wieder errichtete Rechtsstaatlichkeit zu stabilisieren, während Karlsruhe materielle Aspekte betonte. In der Abwägung von Pressefreiheit wider Persönlichkeitsschutz folgte das ungarische Gericht eher amerikanischen Vorbildern. Nach den Jahren der sozialistischen Diktatur sollte die Rede in Ungarn so frei wie möglich sein. Erst die Regierung Orbán fügte durch Verfassungsänderung 2013 einige Schranken der Meinungsäußerungsfreiheit in das Grundgesetz ein, v.a. die individuelle und kollektive Würde.

Die vom "Sólyom-Gericht" erarbeiteten Standards gehören bis heute zum Hausgut ungarischer Verfassungsauslegung. Allerdings verflachte das dogmatische Niveau des Gerichts nach dem Weggang Sólyoms 1998 zusehends. Seit seiner erwähnten Gleichschaltung ist das Verfassungsgericht dogmatisch und wissenschaftlich anspruchslos und meidet jeden Konflikt mit der Regierung, sieht sich vielmehr als deren Erfüllungsgehilfen. So erklärt es regelmäßig Urteile des obersten Gerichts, die für die Regierung unangenehme Ansprüche auf Offenlegung von Informationen von öffentlichem Interesse oder politisch heikle Volksbegehren zulassen, für unzulässig. Im Zusammenhang mit Volksbegehren führte das Verfassungsgericht erst 2024 aus, das Konzept des "mündigen Wählers" sei in Ungarn verfassungswidrig, weil man dem Wähler nicht zutrauen könne, die Tragweite seiner Entscheidungen abzuschätzen.

Staatsorganisation

Die bemerkenswerteste Rezeption aus dem GG im ungarischen Staatsorganisationsrecht ist das konstruktive Misstrauen, das sich sehr ähnlich in beiden ungarischen Verfassungen findet. Es wird jedoch in Ungarn und Deutschland zu unterschiedlichen Zwecken genutzt, wie sich v.a. in den "unechten Misstrauensverfahren" zeigt, von denen es etliche gegeben hat.

In Deutschland verwendeten mehrere Kanzler die "unechte Vertrauensfrage" dazu, dem Bundestag das ihm vom GG vorenthaltene Selbstauflösungsrecht zukommen zu lassen, was das Bundesverfassungsgericht akzeptierte. In Ungarn hingegen kann das Parlament sich auflösen. Unechte Verfahren haben einen anderen Zweck.

Vor 2010 versuchten zwei Regierungschefs, im Wege "unechter Misstrauensvoten" das zwingende Nominierungsrecht des Staatspräsidenten für den Kandidaten für das Ministerpräsidentenamt zu umgehen. Das ungarische Parlament kann keinen Kandidaten "aus der Mitte seiner Mitglieder" benennen, wie das GG es zulässt, sondern ist außer im Fall eines konstruktiven Misstrauensantrags auf die Vorlage des Staatsoberhaupts angewiesen. Daher inszenierten die Ministerpräsidenten Misstrauensvoten, um in der laufenden Wahlperiode ihren Wunschkandidaten zu ihrem Nachfolger wählen zu lassen.

Liberal – illiberal – ganz egal?

Beide ungarische Verfassungsordnungen, die liberale ab 1989/90 sowie die von Orbán selbst erstmals in einer Rede 2014 und danach immer wieder als illiberal qualifizierte ab 2011, haben Aspekte deutscher Verfassungskultur rezipiert. Was können wir hieraus für das GG ableiten? Enthält es trotz aller Bemühungen seiner Mütter und Väter, "von Weimar zu lernen", versteckte Gebrauchsanweisungen auch für Illiberales?

Dieser Schluss ist voreilig. Dass sich einzelne Elemente des GG auch mit einer Verfassungsordnung illiberalen Selbstverständnisses vertragen, hat wenig mit dem GG und viel mit den Eigenheiten der politischen Kultur in Ungarn zu tun.

Das ungarische Grundgesetz von 2011 ist auf den ersten Blick die Verfassung einer liberalen Demokratie. Der lange Grundrechtekatalog weist nur an einigen Stellen, z.B. bei der Tariffreiheit, schon im Text Defizite auf. Die Verfassung bindet Arbeitgeber- und Arbeitnehmervertretungen bei ihrer Zusammenarbeit ausdrücklich an die von der Regierung definierten öffentlichen Zwecke. Die checks and balances sind fast dieselben wie seit 1989: Viele wesentliche Personalentscheidungen und etliche zentrale Gesetze verlangen im Einkammerparlament eine Zweidrittelmehrheit.

Dass die checks and balances nicht funktionieren, liegt daran, dass Fidesz dank einem verzerrenden und manipulativen Wahlrecht selbst mit weniger als 50 Prozent der Stimmen stets über zwei Drittel der Mandate erhält. Dafür sorgen u.a. ein extrem einseitiger Zuschnitt der Wahlkreise ("gerrymandering") und eine Vergabe von Listen- und Ausgleichsmandaten, die überproportional die relativ stimmenstärkste Partei bevorzugt. Bei einer Zwei-Drittel-Mehrheit im Parlament laufen die Minderheitenrechte leer. Die Regierung kann alle Integritäts- und anderen Institutionen personell gleichschalten und tut das auch. Das Verfassungsgericht wurde schon erwähnt. Gleiches gilt für den Rechnungshof, die Ombudsleute, das Staatsoberhaupt. Der Versuch, eine gleichgeschaltete Verwaltungsgerichtsbarkeit zu errichten, scheiterte u.a. am Protest der Richterschaft. Diese hat zwar keine formalen Machtpositionen. Ihr Protest bewirkte aber, dass die als justizpolitisches Prestigeprojekt geplante Verwaltungsgerichtsbarkeit von der Öffentlichkeit nicht mehr als Erfolg wahrgenommen wurde. Folglich ließ Orbán das Projekt fallen.

Würde Deutschland denselben Weg gehen können? Zunächst erlaubt unser Wahlrecht keine derartigen Verzerrungen. Außerdem ist das ungarische Einkammerparlament einer Zweidrittelmehrheit schutzlos ausgeliefert, während der deutsche Föderalismus einschließlich des Bundesrats eine vertikale Gewaltenteilung etabliert, die in Ungarn fehlt. Dass einzelne Elemente des GG auch in eine sich selbst als illiberal verstehende Ordnung integriert werden können, spricht daher nicht gegen das GG. Es zeigt v.a., dass viele derartige Elemente, selbst die oft als "Krönung des Rechtsschutzes" gefeierte echte Verfassungsbeschwerde, für sich genommen neutral sind und je nach System verschiedene Funktionen entfalten. In einem liberalen Kontext dient sie dem Schutz des Individuums, in einem illiberalen Kontext hingegen der Schwächung des Verfassungsgerichts.

Prof. Dr. Dr. h.c. Herbert Küpper ist Geschäftsführer und wissenschaftlicher Referent für ungarisches Recht des Instituts für Ostrecht in Regensburg (www.ostrecht.de) und lehrt an der deutschsprachigen Andrássy Universität Budapest (www.andrassyuni.eu). Er spricht fließend Ungarisch, beschäftigt sich seit vier Jahrzehnten mit dem ungarischen Recht und hat mehrere Male in Budapest gelebt.