Gute Gesetzgebung: "In der Krise bleibt kaum Zeit für Sprachberatung"

LTO: Was zeichnet ein gutes Gesetz aus?

Schwerdtfeger: Es muss natürlich verfassungskonform sein. Darüber hinaus sollte es ein klares Ziel haben. Bei der Vorbereitung muss sich der Gesetzgeber einen umfassenden Überblick über die tatsächlichen Gegebenheiten verschaffen, um alle Interessen gegeneinander abwägen und auch Alternativen prüfen zu können. Da kann es durchaus sinnvoll sein, auf externen Sachverstand zurückzugreifen.

Daneben ist es für die Bürger wichtig, dass ein Gesetz auch handwerklich gut gemacht ist. Dabei geht es um die Struktur eines Gesetzes, seine Gliederung und Sprache, damit es richtig verstanden und angewandt werden kann.

Viele sagen auch, gute Gesetze müssen rational, sein. Das klingt logisch, ist aber gar nicht so einfach. Der Gesetzgebungsprozess ist nämlich von politischen Realitäten geprägt. Wenn ein Kompromiss geschlossen werden muss, wird eben nicht unbedingt die objektiv vernünftigste Lösung gewählt. Und wenn es in einer Krisensituation schnell gehen muss, bleibt in der Regel nicht ausreichend Zeit, die professionelle Sprachberatung beim Bundesjustizministerium in Anspruch zu nehmen.

LTO: Sollten Vorschriften möglichst kurz und knapp formuliert werden?

Schwerdtfeger: Das ist eine Einzelfallentscheidung. Das Ziel eines Gesetzes sollte auf jeden Fall kurz und klar gehalten sein. Inhaltlich gibt es Bereiche, in denen ausführlichere Beschreibungen nötig sein können, etwa im Umweltrecht. Dann kann es angebracht sein, nur die wichtigsten Dinge im Gesetz zu regeln und den Rest an den Verordnungsgeber zu delegieren. Das kann aber zu Problemen mit dem Wesentlichkeitsgrundsatz führen.

"BGB vorbildlich, Steuergesetze ein Negativbeispiel"

LTO: Was ist ein Beispiel für ein vorbildliches Gesetz?

Schwerdtfeger: Die großen Kodifikationen von früher machen einen mustergültigen Eindruck, etwa das Bürgerliche Gesetzbuch. Und natürlich auch so etwas Grundlegendes wie die Verfassung in ihrer ursprünglichen Version. Mit der Zeit sind aber relativ komplexe Vorschriften hinzugekommen.

LTO: Und was ist ein Negativbeispiel?

Schwerdtfeger: Die Steuergesetze. Da ist vieles so unübersichtlich, dass es für Bürger schwierig wird, die Regelungen noch zu durchschauen.

LTO: Ihr Habilitationsvorhaben trägt den Titel "Gesetzgebungslehre in der Krise". Geht es dabei um Gesetze etwa zur Finanzkrise oder um die Krise der Gesetzgebungslehre selbst?

Schwerdtfeger: Beides. Die Gesetzgebungslehre steckt in der Krise, wenn man sich die wissenschaftliche Beschäftigung mit ihr anschaut. In den 70er, 80er-Jahren wurde in diesem Bereich viel geforscht. Das hat nachgelassen, auch wenn ganz aktuell wieder einige umfangreichere Werke erscheinen.

Ich beschäftige mich  mit Gesetzgebung in Krisensituationen, vor allem der Terrorismusbekämpfung und der Finanzkrise. Wobei es mir nicht darum geht, einzelne Vorschriften auf ihre Formulierungen und ihren spezifischen Inhalt hin zu überprüfen; ich fokussiere mich darauf, wie sich das Gesetzgebungsverfahren und die Gestaltung der Gesetze in Krisen ändern. Werden etwa Befristungen – die ja nicht per se verfassungsrechtlich vorgegeben sind – als Mittel genutzt, um auszugleichen, dass man in einer Krisensituation nicht genug Zeit hatte, um das bestmögliche Gesetz zu schaffen?

"Die Idee, grundsätzlich alle Gesetze zu befristen, halte ich nicht für sinnvoll"

LTO: Ist eine Befristung von Gesetzen auch unabhängig von einer Krisensituation sinnvoll? Die FDP in NRW hat vor kurzem vorgeschlagen, sämtliche Gesetze und Verordnung grundsätzlich zu befristen, um so Bürokratie abzubauen.

Schwerdtfeger: Ich würde sagen, dass es von bestimmten Situationen abhängt, ob eine Befristung sinnvoll ist. In Krisen oder bei komplexen Sachverhalten, die sich fortlaufend weiterentwickeln, kann es sein, dass der Gesetzgeber eine Entscheidung auf einer unsicheren Grundlage treffen muss. Dann ist es sinnvoll, sich das Gesetz innerhalb einer bestimmten Frist noch einmal anzusehen, um gegebenenfalls auf der Grundlage neuer Informationen eine andere Entscheidung zu treffen.

Das gilt auch für Gesetze, die stark in Grundrechte eingreifen und zwischen den Parteien umstritten sind. Ein politischer Kompromiss kann dann sein, eine befristete Regelung einzuführen mit der Pflicht, diese zu evaluieren.

Die Idee, grundsätzlich alle Gesetze zu befristen, um so möglichst Bürokratie abzubauen, halte ich nicht für besonders sinnvoll, weil sich in den meisten Fällen durch den bloßen Zeitablauf ja nicht die Entscheidungsgrundlage verändert.

LTO: Sollte man eine Befristung also immer mit einer Pflicht zur Evaluation des Gesetzes verbinden?

Schwerdtfeger: Meistens ist das nur so sinnvoll. Nur dann gewinnt man nämlich eventuell eine neue Entscheidungsgrundlage. Eine Wirksamkeits- und Erfolgskontrolle gehört in der Regel zu einer Befristung dazu. Beide Instrumente haben sich auch historisch zusammen entwickelt. Eine Ausnahme sind etwa Übergangsregelungen. Da ist bei Erlass schon absehbar, dass es nur einen vorübergehenden Regelungsbedarf gibt, so dass es nichts zu evaluieren gibt.

"Mehr Transparenz für die Arbeit des Normenkontrollrats"

LTO: Gibt es andere, formalisierte Möglichkeiten, um Gesetze besser zu machen?

Schwerdtfeger: Ja, beispielsweise nachträgliche Berichtspflichten für die Regierung, unabhängig von einer Befristung, oder auch Begründungspflichten für den Gesetzgeber. Und nicht zuletzt den Normenkontrollrat, der Stellung zu Gesetzesvorhaben nimmt. Diese Stellungnahmen können zu einer Überarbeitung eines Gesetzentwurfs führen oder auch dazu, dass von einem Vorhaben ganz abgesehen wird. Die Aufgaben des Normenkontrollrats sind mittlerweile ausgeweitet worden. Am Anfang ging es nur um die Messung und Vermeidung von Bürokratiekosten. Jetzt kann der Normenkontrollrat auch nachprüfen, ob ein Gesetz ein klares Ziel verfolgt und ob die Ausführungen zu seiner Notwendigkeit und anderen Lösungsmöglichkeiten überzeugen.

Das Bundesverfassungsgericht hat außerdem eine Beobachtungs- und Nachbesserungspflicht des Gesetzgebers von Verfassungs wegen entwickelt. Die besteht aber nur in besonderen, grundrechtsrelevanten Situationen.

LTO: Hat die Arbeit des Normenkontrollrats zu weniger Bürokratie geführt?

Schwerdtfeger: Die Einrichtung dieses Gremiums ist ein erster Schritt, aber natürlich ist noch ein langer Weg zu gehen. Es ist gut, dass es diese Instanz gibt, die Defizite sichtbar macht. Allerdings sind die Wirkungen bislang recht eingeschränkt. Die Stellungnahmen zu Gesetzentwürfen sind nicht öffentlich und werden es erst durch das parlamentarische Verfahren. Mehr Transparenz wäre da noch besser.

LTO: Vielen Dank für das Gespräch.

Dr. Angela Schwerdtfeger ist Akademische Rätin a.Z. am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Europarecht und Völkerrecht, Jean-Monnet-Lehrstuhl für Europäische Integration an der Friedrich-Schiller-Universität Jena. Sie forscht über die "Gesetzgebungslehre in der Krise".

Das Interview führte Claudia Kornmeier.