Legitimation des Gemeinsamen Bundesausschusses: Die Macht­zen­trale auf der Kippe

Vor fast genau eineinhalb Jahren, im November 2015, veröffentlichte das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) einen bemerkenswerten Beschluss, der das Potential hat, das Machtzentrum des Gesundheitswesens in Frage zu stellen: den Gemeinsamen Bundesausschuss, kurz G-BA.

In diesem Gremium entscheiden Vertreter der Krankenkassen und verschiedener Leistungserbringer für fast alle Bereiche der medizinischen Versorgung über Behandlungsumfang und –modalitäten, aber auch über zahlreiche strukturelle Weichenstellungen, wie etwa den Bedarf an niedergelassenen Fachärzten oder Mindestmengen, die eine Spezialklinik an bestimmten Behandlungen vorweisen muss.

Ähnlich einem Gesetzgeber verabschiedet der G-BA Richtlinien und andere Normen, an die sich alle im Gesundheitswesen halten müssen. Nutzt etwa ein niedergelassener Arzt eine Therapie, die der G-BA nicht genehmigt hat, übernimmt die Krankenkasse keine Kosten. Und missachtet ein Krankenhaus Vorgaben aus den Qualitätsrichtlinien des G-BA, kann dies auch dazu führen, dass es auf den Behandlungskosten sitzen bleibt.

Warten auf einen geeigneten Fall

Auch wenn vordergründig die Beziehungen zwischen Kassen und Leistungserbringern geregelt werden – der G-BA also so etwas wie eine AGB-Behörde für die Leistungserbringung ist –, wirkt sich dessen Arbeit direkt im Behandlungsgeschehen aus. Patienten sollen nur solche Behandlungen bekommen, die der G-BA gut heißt. Oder zumindest nichts, was der G-BA ablehnt. Dies machte das BVerfG im November 2015 stutzig. Es zweifelt offenbar daran, ob der G-BA hierfür auch ausreichend demokratisch legitimiert ist. So fragt es, ob dann, wenn schon nicht Patient und Arzt über die Behandlung (die freilich die Kasse bezahlen muss) entscheiden können, ein solcher Leistungskatalog nicht vom demokratisch gewählten Gesetzgeber erlassen oder nicht wenigstens vor diesem verantwortet werden müsste.

Zwar kam es in dem entschiedenen Fall nicht darauf an. Doch der Beschluss lässt sich so lesen, dass das Gericht nur auf einen passenderen Fall wartet, um sich mit dieser Frage auseinanderzusetzen. Der Vizepräsident Ferdinand Kirchhoff, bis 2018 im Amt, machte bei verschiedenen Veranstaltungen deutlich, einen solchen Sachverhalt noch gern mitentscheiden zu wollen.

Es spricht also so manches dafür, dass sich die politischen Akteure, konkret das Bundesgesundheitsministerium, wappnen sollten. Denn möglicherweise werden Struktur oder Zusammensetzung des G-BA, seine Machtfülle oder seine Unabhängigkeit geändert werden müssen. Tatsächlich hat es Gutachten in Auftrag gegeben, die sich mit der Frage nach der demokratischen Legitimation des Gremiums auseinandersetzen.

Kritik am G-BA gibt es schon lange

Dabei ist der Vorwurf, der G-BA sei nicht hinreichend demokratisch legitimiert, keineswegs neu. Denn er wurde bereits um die Jahrtausendwende vorgebracht, allerdings damals nicht von Patienten, sondern von den Arzneimittelherstellern. Sie wehrten sich dagegen, dass der Vorläufer des G-BA, in dem ebenso wie heute Kassen und Ärzte saßen, die Preise für Arzneimittel festsetzten. Das Argument mangelnder demokratischer Legitimation war dabei durchaus doppeldeutig.

Die Ursprungsidee der Gemeinsamen Selbstverwaltung war schließlich, dass Kassen- und Ärzteverbände die Rahmenbedingungen für die ärztliche Behandlung und Vergütung gemeinsam festlegen. Daher wäre es nicht völlig abwegig, wenn Arzneimittelhersteller mit den Kassen gemeinsam die Festbeträge festgesetzt hätten, wenn also auch Arzneimittelhersteller Mitglieder der Gemeinsamen Selbstverwaltungsausschüsse geworden wären.

Das wiederum hätte freilich Konsequenzen gehabt, die vor allem internationale Pharmakonzerne wahrscheinlich nicht hätten tragen wollen. Daher war der Vorwurf mangelnder demokratischer Legitimation gleichzeitig ein geeignetes Argument, um bequem die Festbetragsregelung aus der Welt zu schaffen. Wäre diese Strategie aufgegangen, hätte entweder der Gesetzgeber selbst Arzneimittelpreise bestimmen müssen – was in Deutschland praktisch nicht vorstellbar war und ist – oder er hätte den Arzneimittelmarkt anders ordnen müssen.

Die Gerichte bis hin zum Europäischen Gerichtshof taten den Pharmakonzernen diesen Gefallen aber nicht. Stattdessen erfolgte 2010 die Neuordnung des Arzneimittelmarktes rein aus politischem Antrieb unter dem FDP-geführten Gesundheitsministerium. Der G-BA wurde dabei keineswegs entmachtet, sondern erhielt vielmehr eine Reihe neuer marktregulierender Aufgaben.