Wegen Verfassungsschutzberichten der Länder: Gemein­nüt­zig­keit unter Vor­be­halt?

Schon eine einzige Erwähnung in einem Landesverfassungsschutzbericht reicht bislang aus, damit § 51 Abs. 3 Satz 2 Abgabenordnung (AO) bei allen Finanzämtern bundesweit die Vermutung auslöst, ein Verein sei nicht verfassungstreu oder handele der Völkerverständigung zuwider und könne damit nicht gemeinnützig sein. Der Bundestag hat 2020 über eine Reform dieser Norm diskutiert, sie aber beibehalten.

Nach der Landtagswahl in Sachsen-Anhalt und kommenden Wahlen könnte sich diese Problematik dringlicher stellen als noch vor sechs Jahren. Am 6. September 2026 erreichte die AfD 43,8 Prozent der Zweitstimmen und 39 von 83 Mandaten. Damit wurde sie mit Abstand stärkste Kraft im neuen Landtag. Drei Sitze fehlten zur absoluten Mehrheit. Die fünf Sitze des BSW könnten den Weg der AfD in Regierungsverantwortung dennoch möglich machen – erste Gespräche zwischen den Parteien fanden bereits statt und damit rückt das Szenario eines AfD-Ministerpräsidenten in greifbare Nähe.

In Thüringen ist die AfD seit 2024 mit 32,8 Prozent stärkste Fraktion; die nächste Wahl findet 2029 statt. Danach könnte auch dort eine von der AfD geführte Landesregierung entstehen. Umfragen weisen sie regelmäßig als stärkste Kraft im Land aus.

In beiden Ländern ist der Verfassungsschutz keine eigenständige Behörde, sondern dem Innenministerium zugeordnet. Die jährlichen Berichte der Länder erstellt und veröffentlicht jeweils die Landesregierung. Über § 51 Abs. 3 Satz 2 AO wirkt ein solcher Bericht in das Bundessteuerrecht hinein, und zwar nicht nur gegenüber den Finanzämtern des eigenen Landes. Diese Verknüpfung ist rechtspolitisch seit Jahren umstritten. Unter veränderten politischen Voraussetzungen verdient sie erneute Prüfung.

Steuervergünstigung geknüpft an Verfassungstreue

§ 51 Abs. 3 Satz 1 AO knüpft die Steuervergünstigung daran, dass eine Körperschaft weder nach Satzung noch im tatsächlichen Wirken Bestrebungen im Sinne des § 4 des Bundesverfassungsschutzgesetzes (BVerfSchG), also solche gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung, fördert. Ebenso darf sie dem Gedanken der Völkerverständigung nicht zuwiderhandeln. Gegen diesen materiellen Maßstab bestehen keine grundsätzlichen Einwände. Wer eine verfassungsfeindliche Agenda verfolgt oder die Völkerverständigung bekämpft, kann nicht auch noch erwarten, dafür steuerlich belohnt zu werden. Punkt.

Die Kritik richtet sich gegen § 51 Abs. 3 Satz 2 AO, der mit dem Jahressteuergesetz 2009 eingeführt wurde: “Bei Körperschaften, die im Verfassungsschutzbericht des Bundes oder eines Landes als extremistische Organisation aufgeführt sind, ist widerlegbar davon auszugehen, dass die Voraussetzungen des Satzes 1 nicht erfüllt sind.”

Gerichte haben in den vergangenen Jahren den Anwendungsbereich dieser Vermutung enger gezogen. Zwingend erforderlich sei eine explizite Nennung als extremistische Vereinigung. Die Einstufung als Verdachtsfall oder eine beiläufige, nicht weiter erklärte Erwähnung könne nicht ausreichen, wie der Bundesfinanzhof (BFH) feststellte (Urt. v. 11.04.2012, Az. I R 11/11). Zudem müsse genau die betroffene Körperschaft als eigenständiges Steuersubjekt eingestuft sein, nicht nur eine rechtlich selbstständige Bundes- oder Dachorganisation. Die Finanzverwaltung folgt dieser Linie. Nr. 10 und 11 des Anwendungserlasses zur AO (AEAO) zu § 51 erfassen nur ausdrückliche Einstufungen. Eine bloße Erwähnung als Verdachtsfall gibt lediglich Anlass, weitere Ermittlungen anzustellen.

Beweis der Verfassungstreue obliegt den Körperschaften 

Sind diese Voraussetzungen erfüllt, treffen die Betroffenen allerdings erhebliche Folgen. Nach ständiger Rechtsprechung obliegt es der Körperschaft selbst, den Nachweis des Gegenteils zu führen, was die im Verfassungsschutzbericht genannten Tatsachen betrifft. Eine Abwägung mit den Verdiensten der Körperschaft für das Gemeinwohl findet dabei nicht statt.

Auch kommt es zu einer Aufspaltung des Rechtsschutzes: Das Finanzgericht (FG) München vertrat in einem 2021 entschiedenen Verfahren die Ansicht, ob eine Erwähnung im Verfassungsschutzbericht zu Recht erfolgt sei, hätten die Verwaltungsgerichte zu prüfen, nicht die Finanzgerichte (FG München, Urt. v. 27.09.2021, Az. 7 K 3347/18).

Der BFH hat dem jedenfalls insoweit widersprochen, als er eine Bindungswirkung verwaltungsgerichtlicher Entscheidungen für die steuerliche Zurechnungsfrage verneint hat (BFH, Urt. v. 05.09.2024, Az. V R 36/21). Die Grundfrage, wer die Richtigkeit der Einstufung in welchem Verfahren prüft, bleibt offen.

Im Ergebnis muss ein Verein im Steuerverfahren gegenüber dem Finanzamt Tatsachen widerlegen, die ein Verfassungsschutz gesammelt und bewertet hat – eine Verfassungsschutzbehörde, die überdies möglicherweise in einem ganz anderen Bundesland sitzt. Deren Quellen bleiben regelmäßig geschützt. Das zuständige Finanzamt stützt seine Entscheidung auf den Bericht, ohne eigene Feststellungen treffen zu müssen.

Verfahren gegen Vereinigung der Verfolgten des Naziregimes 

Das Verfahren gegen die Vereinigung der Verfolgten des Naziregimes – Bund der Antifaschistinnen und Antifaschisten (VVN-BdA) macht deutlich, wie die Regel in der Praxis greift. 2019 entzog das Berliner Finanzamt für Körperschaften I der VVN‑BdA die Gemeinnützigkeit für die Jahre 2016 bis 2018. Dabei diente allein der bayerische Verfassungsschutzbericht als Entscheidungsgrundlage. Die Autoren des Berichts stufen die VVN-BdA als “bundesweit größte linksextremistisch beeinflusste Organisation im Bereich des Antifaschismus” ein. Nach Darstellung der VVN-BdA führten die Autoren sie im Anhang zugleich unter den linksextremistischen Organisationen. Der Bund und die übrigen Länder sahen das anders und erwähnten die VVN-BdA nicht.

Die Ehrenpräsidentin der VVN-BdA, die inzwischen verstorbene Auschwitz-Überlebende Esther Bejarano, wandte sich noch im November 2019 in einem offenen Brief an Olaf Scholz, damals Bundesminister der Finanzen. Nach Angaben des Vereins forderte das Finanzamt Steuern in existenzbedrohender fünfstelliger Höhe nach. Es erhob sich öffentlicher Protest. Im April 2021 gab das Finanzamt dem Einspruch statt und hob die Bescheide für 2016 und 2017 auf. Nach Darstellung der VVN-BdA hatten die Vorsitzenden und die Ehrenpräsidentin zuvor eidesstattliche Versicherungen zur positiven Haltung der Vereinigung gegenüber der parlamentarischen Demokratie abgegeben. Die Vermutung ließ sich also widerlegen.

Das Einspruchsverfahren dauerte rund eineinhalb Jahre. Die Vereinigung sah in dieser Zeit ihre Existenz gefährdet. Viel Fantasie braucht es nicht, um einen nachwirkenden und anhaltenden Reputationsschaden für die VVN-BdA anzunehmen. Ehrenamtliche und hauptamtliche Mitarbeiter werden verunsichert, Spendengelder versiegen, Kooperationspartner wenden sich ab. 

Nennung in einem Land hat bundesweite Folgen

Der Bundestag beschäftigte sich zweimal mit § 51 AO. Die Fraktion Die Linke legte im März 2020 einen Gesetzentwurf vor (BT-Drs. 19/17752), der die Vermutungsregel ersatzlos streichen sollte. In der ersten Lesung am 13. März 2020 lehnten alle anderen Fraktionen das Anliegen ab. Die Argumentation von 2020 ging im Wesentlichen davon aus, das Problem liege nicht in der Formulierung des § 51 AO, sondern allein bei einer einzelnen Landesbehörde, nämlich dem bayerischen Verfassungsschutz, und das Problem müsse dort gelöst werden.

Diese Argumentation überzeugt jedoch nur, wenn die Verfassungsschutzbehörden der Länder ihre Berichte nach vergleichbaren, nachvollziehbaren Maßstäben erstellen. § 51 Abs. 3 Satz 2 AO stellt alle 17 Berichte gleich. Ein einziger genügt, wie bereits dargelegt, um die Verdachtsvermutung auszulösen. Dass andere Berichte die Körperschaft nicht erwähnen, soll nach ausdrücklicher Feststellung des Finanzgerichts München zur Widerlegung nicht reichen (FG München, Urt. v. 27.09.2021, Az. 7 K 3347/18).

Die Regel wirkt nur in eine Richtung: Ein Land kann eine negative Vermutung auslösen. Streicht es eine Organisation aus seinem Bericht, entsteht daraus keine Vermutung zugunsten der Gemeinnützigkeit.

Art. 108 Abs. 2 Grundgesetz (GG) weist die Verwaltung der meisten Steuern den Landesfinanzbehörden zu. Eine Landesregierung hat auf die Finanzämter ihres Landes ohnehin Einfluss. § 51 Abs. 3 Satz 2 AO geht aber weit darüber hinaus. Die Vermutung, die der Bericht einer Landesbehörde auslöst, wirkt auf Finanzämter nicht nur in diesem bestimmten Bundesland, sondern auch in ganz anderen Bundesländern, sofern der Bericht die dort ansässige Körperschaft ausdrücklich nennt. Der bayerische Bericht hat die in Berlin ansässige Bundesvereinigung der VVN-BdA betroffen. Hinzu kommt § 51 Abs. 3 Satz 3 AO. Danach teilt die Finanzbehörde Tatsachen, die den Verdacht verfassungsfeindlicher Bestrebungen begründen, der Verfassungsschutzbehörde mit. In Sachsen-Anhalt und Thüringen ist das, wie oben ausgeführt, eine Abteilung des Innenministeriums.

AfD richtet Augenmerk auf DUH, Antifaschisten und VVN-BdA 

Die Bundestagsfraktion der AfD hat sich zu der Frage, welche Organisationen gemeinnützig sein sollen, mehrfach geäußert. Der Abgeordnete Kay Gottschalk beendete im Januar 2019 eine Rede zum Gemeinnützigkeitsrecht mit der Aufforderung: "Bremsen wir die Deutsche Umwelthilfe ein!" In der Debatte über die Streichung der Vermutungsregel im März 2020 erklärte der Abgeordnete Stefan Keuter: “Ein Aktionsfeld der Linksextremen ist der sogenannte Antifaschismus." In derselben Rede äußerte er über die Arbeit des Bundesamtes für Verfassungsschutz den "Eindruck, dass es häufig eher ein Etabliertenschutz als ein Verfassungsschutz ist". 2023 fragte die Fraktion die Bundesregierung nach den Kampagnen der VVN-BdA gegen die AfD und nach deren Vereinbarkeit mit der Gemeinnützigkeit. Diese Äußerungen lassen keine Rückschlüsse auf künftiges Regierungshandeln zu. Sie zeigen aber, auf welche Organisationen die Partei ihre Aufmerksamkeit richtet.

Gegen die Nennung im Verfassungsschutzbericht steht der Verwaltungsrechtsweg einschließlich des Eilrechtsschutzes offen. Das Bundesverfassungsgericht behandelt die Aufnahme in einen solchen Bericht als rechtfertigungsbedürftigen Eingriff. Solange der Bericht die Körperschaft ausdrücklich als extremistisch führt, greift jedoch die steuerliche Vermutung. Wie sich ein anhängiges verwaltungsgerichtliches Verfahren auf das Besteuerungsverfahren auswirkt, regelt § 51 Abs. 3 AO nicht. Das Finanzgericht München hielt die Überprüfung der Einstufung für eine Aufgabe der Verwaltungsgerichte. Der Bundesfinanzhof hat eine Bindungswirkung verwaltungsgerichtlicher Entscheidungen jedenfalls für die steuerliche Zurechnungsfrage verneint. Die betroffene Körperschaft muss sich damit unter Umständen in zwei Verfahren vor zwei Gerichtsbarkeiten verteidigen, und das kann dauern.

Im Übrigen hat die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen im Januar 2019 in einem Antrag festgehalten, weder Parteien noch Bundestag noch Bundesregierung hätten sich "in die Tatsachenermittlung und -bewertung der Finanzämter einzumischen". Die Vermutungsregel des § 51 Abs. 3 Satz 2 AO gestattet aber genau das. Die Tatsachenbewertung einer weisungsgebundenen Stelle der Exekutive wird mit Gesetzeskraft in das Besteuerungsverfahren übertragen.

Einwände gegen eine Reform der Regelung 

Argumente gegen eine Reform des § 51 Abs. 3 Satz 2 AO sind nicht einfach von der Hand zu weisen und verdienen eine sorgfältige Würdigung. Erster Einwand: Eine Streichung des § 51 Abs. 3 Satz 2 AO laufe ins Leere, weil die Finanzverwaltung Verfassungsschutzberichte schon vor 2009 berücksichtigt habe. Daraus folgt aber nicht, dass die Vermutung beibehalten werden sollte. Es folgt, dass eine bloße Streichung nicht ausreicht. Der Gesetzgeber muss die Feststellungslast positiv regeln, und der Anwendungserlass muss angepasst werden.

Zweiter Einwand: Den Finanzämtern fehlen eigene Erkenntnisse über extremistische Bestrebungen. Das trifft zu. Es betrifft aber die Beschaffung von Tatsachen und nicht ihre Bewertung. Der Informationsaustausch zwischen Finanz- und Verfassungsschutzbehörden ist in § 51 Abs. 3 Satz 3 AO bereits angelegt. Erkenntnisse des Verfassungsschutzes können im Besteuerungsverfahren als Beweismittel verwertet werden, sofern sie in das Verfahren eingeführt werden und die Körperschaft zu ihnen Stellung nehmen kann.

Schließlich wird eingewandt, eine Änderung komme vor allem rechtsextremen Vereinen zugute. Der materielle Maßstab des Satzes 1 bliebe jedoch unverändert. Eine Körperschaft, die verfassungsfeindliche Bestrebungen fördert, ist auch künftig nicht gemeinnützig. Das Finanzamt muss dem von Amts wegen nachgehen. Geändert würde allein die Verteilung der Feststellungslast.

Vorschläge für eine Neuregelung der AO 

Die Minimallösung bestünde darin, die Vermutung auf den Verfassungsschutzbericht des Bundes zu beschränken und die Worte "oder eines Landes" zu streichen. Zugleich sollte die Rechtsprechung kodifiziert werden, dass nur eine ausdrückliche Einstufung der betroffenen Körperschaft als extremistisch genügt. Damit wäre der föderale Hebel beseitigt. Die Abhängigkeit von der Bewertung einer weisungsgebundenen Behörde bliebe jedoch bestehen, weil auch der Bundesbericht vom Bundesministerium des Innern verantwortet wird.

Vorzugswürdig ist es, die Vermutung durch eine Prüfpflicht der Finanzbehörde zu ersetzen. Satz 2 könnte etwa lauten: "Ist eine Körperschaft im Verfassungsschutzbericht des Bundes oder eines Landes ausdrücklich als extremistische Organisation aufgeführt, hat die Finanzbehörde zu prüfen, ob die Voraussetzungen des Satzes 1 erfüllt sind. Die Steuervergünstigung darf nur versagt werden, wenn die Finanzbehörde Tatsachen feststellt, aus denen sich ergibt, dass die Voraussetzungen des Satzes 1 nicht erfüllt sind." 

In diese Richtung zielt auch die Gesellschaft für Freiheitsrechte (GFF). Sie fordert, dass die Behörden die tatsächlichen Anhaltspunkte für verfassungsfeindliche Bestrebungen nachvollziehbar darlegen müssen, statt den Organisationen die Beweislast aufzuerlegen. Zu beachten ist dabei, dass viele Vereine von ehrenamtlich Engagierten am Leben erhalten werden. Diese Personen sind in der Praxis oft nicht in der Lage, diesen Gegenbeweis zu formulieren oder vorzutragen. Die Nennung im Bericht bliebe bei diesem Vorschlag ein zwingender Prüfanlass, und die Erkenntnisse der Verfassungsschutzbehörden blieben verwertbar. Die Feststellungslast läge aber wie bei anderen Besteuerungsgrundlagen bei der Behörde, und die Finanzgerichte könnten die Feststellungen vollständig überprüfen. So behandelt die Finanzverwaltung bereits heute die Erwähnung als Verdachtsfall.

Die Mehrheit im Bundestag hat sich 2020 gegen eine Änderung entschieden, weil sie das Problem bei einer einzelnen Landesbehörde verortete. Nach den Wahlergebnissen in Sachsen-Anhalt ist dieser Ansatz nicht mehr ausreichend. Eine gesetzliche Korrektur lässt sich mit geringem Aufwand umsetzen. Sie ist auch leichter vor einem Regierungswechsel in einem Land zu beschließen als danach.

 Dr. Mehmet Gürcan Daimagüler ist Rechtsanwalt in Frankfurt am Main und Autor im Münchener Kommentar zur Strafprozessordnung (StPO).