Ungarn-Urteil des EuGH: Lüth-Moment statt Selbs­t­er­mäch­ti­gung

Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat am 21. April 2026 entschieden, dass Ungarns Anti-LGBTIQ-Gesetz EU-Grundwerte verletzt. Nach dem Gesetz werden Inhalte, die Homosexualität, Transidentität oder Geschlechtsangleichung darstellen, in Medien, Werbung und Bildung behandelt wie etwas, vor dem Kinder geschützt werden müssen. Wer in der Schule erklärt, dass es transgeschlechtliche Menschen gibt, gerät unter Rechtfertigungsdruck. Wer im Fernsehen einen Pride-Spot zeigen will, landet im Nachtprogramm. Und wer in der Buchhandlung ein Kinderbuch über zwei Männer verkauft, die gemeinsam ein Kind großziehen, muss es einschweißen. Es ging der autoritären Regierung von Viktor Orbán darum, LGBTIQ unsichtbar zu machen, daraus machte sie auch keinen Hehl.

Die EU-Kommission leitete daraufhin ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn ein. An dessen Ende bescheinigte der EuGH der Regierung Orbán, dass eine solche rechtliche Herabsetzung, Stigmatisierung und Marginalisierung bestimmter Menschen nicht irgendeine politische Entgleisung ist, sondern eine offenkundige und besonders schwerwiegende Verletzung jener europäischen Grundwerte, auf die sich die Mitgliedstaaten gemeinsam verständigt haben.

Der eigentliche Paukenschlag liegt nicht darin, dass der EuGH Ungarns Gesetz für unionsrechtswidrig erklärt hat. Er liegt vielmehr darin, dass der Gerichtshof erstmals einen eigenständigen Verstoß gegen Art. 2 EU-Vertrag (EUV) festgestellt hat – die Vertragsnorm über Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und Minderheitenrechte. Genau daran entzündet sich nun Kritik. Sie trifft wichtige Punkte, überzeugt im Ergebnis aber nicht.

Art. 2 EUV ab jetzt scharfgestellt!

Die Zeit schreibt von "Revoluzzern in roten Roben" und einem Urteil, das "die Macht zugunsten der Justiz verschiebt". Der Göttinger Staatsrechtler Frank Schorkopf sieht, im Gespräch mit der Zeit, Art. 2 EUV "ganz an die Spitze der Unionsrechtsordnung gestellt" und warnt vor einer "Unitarisierung in Europa von oben". Der wissenschaftliche Assistent Benedikt Riedl von der LMU München formuliert den dogmatischen Einwand im Verfassungsblog präzise: Art. 2 EUV hätte Auslegungshilfe bleiben müssen, nicht eigenständiger Prüfungsmaßstab. Monika Polzin, Europarechtsprofessorin an der Uni Wien, spitzt das in einem Beitrag für den Kohlhammer Blog noch zu: Der EuGH sichere sich eine "neue große Machtfülle". Für sie ist das Urteil ein "klarer Ultra-vires-Akt", eine "Selbstermächtigung".

Die Kritik richtet sich nicht gegen das Ergebnis. Dass Ungarns LGBTIQ-Gesetz gegen zahlreiche Normen des Unionsrechts verstieß – gegen Richtlinienrecht, Binnenmarktrecht, Grundrechte der Charta und Datenschutzrecht –, bezweifeln auch die Kritiker nicht. Der Vorwurf lautet vielmehr: Der Gerichtshof habe Art. 2 EUV nicht benötigt, um das Gesetz zu Fall zu bringen, sondern das Verfahren genutzt, um Art. 2 EUV scharfzustellen. Die Kritiker halten den Rückgriff auf Art. 2 EUV nicht nur für unnötig. Sie sehen darin gar eine Verschiebung der vertraglichen Zuständigkeitsordnung.

Die dahinterstehende Sorge muss man ernst nehmen: Wird Art. 2 EUV zur eigenständigen Grundlage gerichtlicher Kontrolle, droht aus dem Wertekatalog ein Machtinstrument von enormer Reichweite zu werden. Dann könnte der EuGH jeden nationalen Gesetzgebungsakt prüfen, der sich als Konflikt um europäische Werte beschreiben lässt – vom Schulrecht über das Medienrecht bis zum Strafrecht.

Ob der EuGH damit seine Kompetenzen überschritten oder nur die Verträge konsequent angewandt hat, entscheidet sich an drei Fragen. Erstens: War der Rückgriff auf Art. 2 EUV überhaupt veranlasst? Zweitens: Ist Art. 2 EUV anwendbares Recht? Und drittens: Wie lässt sich verhindern, dass aus Art. 2 EUV eine grenzenlose Werteaufsicht wird?

Kommission hatte Werteverstoß gerügt

Richtig ist, dass der Gerichtshof Art. 2 EUV für den bloßen Erfolg der Vertragsverletzungsklage nicht brauchte. Das ungarische Gesetz verstieß bereits gegen zahlreiche konkrete Vorgaben des Unionsrechts; sein Schicksal hing also nicht an dieser Norm. Der EuGH hat sie allerdings auch nicht selbst aus der Schublade gezogen. Die Kommission hatte Art. 2 EUV als selbstständigen Klagegrund auf den Richtertisch gelegt, unterstützt vom Europäischen Parlament und 16 Mitgliedstaaten, rechtlich bestritten von Ungarn.

Die Frage war also nicht Beiwerk, sondern ein zentraler Streitpunkt des Verfahrens. Zwar kann der Gerichtshof Klagegründe grundsätzlich dahinstehen lassen, wenn eine Klage schon aus einem anderen Grund Erfolg hat. Hier machte die gesonderte Feststellung aber einen rechtlichen Unterschied: Im Vertragsverletzungsverfahren geht es um die objektive Feststellung konkreter Pflichtverstöße. Welche Verstöße festgestellt werden, prägt die Abstellungspflicht und kann für spätere Sanktionen nach Art. 260 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU (AEUV) Bedeutung gewinnen. Hätte der EuGH sie mit der Formel "kann dahinstehen" übergangen, hätte er nicht richterliche Zurückhaltung geübt, sondern die zentrale unionsverfassungsrechtliche Frage des Verfahrens unbeantwortet gelassen.

Warum Art. 2 EUV anwendbares Recht ist

Dass Art. 2 EUV im Verfahren auf dem Tisch lag, macht ihn allerdings noch nicht zum anwendbaren Recht. Nach Ansicht der Kritiker wirkt Art. 2 EUV im Vertragsverletzungsverfahren nur als Auslegungshilfe für konkrete unionsrechtliche Pflichten, nicht als selbstständiger Klagegrund. Das Vertragsverletzungsverfahren dient der Feststellung von Verstößen gegen Verpflichtungen aus den Verträgen, ein Pflichtverstoß setzt also eine Handlungspflicht voraus – eine solche statuiere Art. 2 EUV aber gerade nicht, so die Kritik.

Der Einwand ist ernst zu nehmen, überzeugt aber nicht. Art. 2 EUV steht nicht in der Präambel, sondern ist Teil des Normenapparates. Die Norm beschreibt nicht, wie die Union sich gern sähe, sondern worauf sie sich gründet und was den Mitgliedstaaten gemeinsam ist. Nach Art. 49 EUV ist die Achtung dieser Werte Voraussetzung jedes Beitritts – und sie endet nicht mit ihm. Ein Staat übernimmt die Werte mit dem Beitritt nicht einmalig, sondern dauerhaft; was Eintrittsbedingung war, bleibt Mitgliedschaftspflicht. Eine Bedingung, die fortwirkt, kann nicht zur unverbindlichen Selbstbeschreibung herabsinken.

Auch die Entstehungsgeschichte der EU-Verträge weist in diese Richtung. Seit dem Vertrag von Lissabon spricht der EUV nicht mehr von "Grundsätzen", sondern von "Werten". Der EuGH verweist dazu auf die Konventsformulierung, wonach die europäischen Grundwerte einen eindeutigen rechtlichen Gehalt haben müssen, damit die Mitgliedstaaten erkennen können, "welche sanktionsbewehrten Verpflichtungen ihnen aus diesen Werten erwachsen" (Rn. 535).

Warum ein Werteverstoß auch eine Vertragsverletzung sein kann

Stellung im Vertrag, Beitrittsregel und Entstehungsgeschichte sprechen also dafür, Art. 2 EUV als Quelle überprüfbarer Pflichten des Unionsrechts zu verstehen. Offen bleibt, ob diese Pflichten im Vertragsverletzungsverfahren geltend gemacht werden können. Art. 19 EUV verpflichtet den EuGH, bei Auslegung und Anwendung der Verträge das Recht zu wahren. Das macht ihn nicht zu einer allgemeinen Werteaufsicht über die Mitgliedstaaten. Nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung darf der Gerichtshof nur handeln, soweit die Verträge ihm Zuständigkeiten übertragen. Es kommt also darauf an, ob die Verträge diesen Zugriff eröffnen. 

Das tut er: Das Vertragsverletzungsverfahren dient der Feststellung von Verstößen gegen Verpflichtungen aus den Verträgen; Art. 2 EUV ist Teil dieser Verträge und nicht ausdrücklich der gerichtlichen Kontrolle entzogen – anders als bei der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, für die die Verträge die Zuständigkeit des EuGH ausdrücklich beschränken.

Dem halten die Kritiker entgegen: Für schwere Werteverstöße nach Art. 2 EUV sehe der Vertrag mit Art. 7 EUV ein besonderes politisches Verfahren vor – im Rat und auf der entscheidenden Eskalationsstufe im Europäischen Rat. Auch deshalb fehle dem EuGH die Prüfkompetenz. Verstöße gegen die in Art. 2 EUV niedergelegten Grundwerte seien daher allein in diesem Verfahren zu prüfen.

Der EuGH hatte aber schon 2022 in den Konditionalitätsurteilen entschieden, dass die Werte des Art. 2 EUV nicht nur im Verfahren des Art. 7 EUV geschützt werden können (C-156/21 und C-157/21). Damals ging es noch nicht um die Feststellung eines konkreten Art.-2-Verstoßes, sondern darum, ob die EU Mittel kürzen oder aussetzen darf, wenn rechtsstaatliche Mängel die ordnungsgemäße Verwendung von Unionsgeldern beeinträchtigen können. Das Ungarn-Urteil führt diese Linie fort.

Was die Grundrechtecharta nicht erfasst

Art. 2 EUV muss danach mehr sein als eine bloße Auslegungshilfe. Die Werte erhalten zwar Kontur durch konkretisierende Normen wie die Charta-Grundrechte. Daraus folgt aber nicht, dass sie in diesen Normen vollständig aufgehen. Man kann das ungarische Gesetz als Verletzung mehrerer Rechte der EU-Grundrechtecharta beschreiben: der Meinungsfreiheit, des Diskriminierungsverbots, der Menschenwürde. Das erklärt aber nicht vollständig, was diese Verletzungen verbindet: Das Gesetz traf LGBTIQ-Personen systematisch – in Schule, Medien, Werbung und Buchhandel.

Das Diskriminierungsverbot erfasst die einzelne Ungleichbehandlung, nicht das Gesamtmuster: Ob mehrere Eingriffe zusammenwirken und als Gesamtbild eine Gruppe ausgrenzen, geht in der Prüfung einzelner Grundrechte nicht vollständig auf. Erst die Feststellung eines Art.-2-Verstoßes benennt diesen übergreifenden Befund: Ein Mitgliedstaat setzt im Anwendungsbereich des Unionsrechts eine Minderheit rechtlich herab und verletzt damit Menschenwürde, Gleichheit und Minderheitenachtung. 

Der EuGH beschreibt in den Randnummern 553 und 554 des Ungarn-Urteils ein koordiniertes Bündel diskriminierender Maßnahmen, das nicht cisgeschlechtliche oder nicht heterosexuelle Personen stigmatisiert und marginalisiert, sie mit pädophiler Kriminalität in Verbindung bringt und als Bedrohung für die ungarische und europäische Gesellschaft erscheinen lässt. Es geht also nicht um einen schwereren Einzelverstoß, sondern um einen Verstoß anderer Art.

Den eigenständigen Gehalt bestätigt der Gerichtshof. Die Feststellung eines Art.-2-Verstoßes unterliegt nach dem Urteil "besonderen Voraussetzungen, die sich aus der eigenen Tragweite dieser Bestimmung […] ergeben" (Rn. 552). Eine Norm ohne eigene Tragweite hätte keine eigenen Voraussetzungen. 

Selbstverortung statt Selbstermächtigung

Für die Zukunft bleibt die Frage: Wird Art. 2 EUV nun zum Generalschlüssel europäischer Werteaufsicht? 

Eine offene Grundnorm anzuwenden, heißt nicht, ihre Reichweite frei zu bestimmen. Gerade bei letztinstanzlichen Gerichten entscheidet sich der Vorwurf der Selbstermächtigung nicht allein daran, ob sie eine solche Norm anwenden, sondern daran, ob sie zugleich Grenzen ihrer Kontrolle ziehen. Genau diese Verbindung von Konkretisierung und Begrenzung prägt etwa auch das Lüth-Urteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) von 1958 (Az. 1 BvR 400/51). Karlsruhe erkannte dort, dass Grundrechte nicht nur Abwehrrechte gegen den Staat sind, sondern als objektive Wertordnung in das einfache Recht ausstrahlen. Zugleich verortete das Gericht seine eigene Rolle: kein Superrevisionsgericht, keine Kontrolle fachgerichtlicher Entscheidungen auf einfache Rechtsfehler, sondern Prüfung nur auf Verletzungen von Grundrechten. Macht und Maß im selben Urteil. Deshalb gilt Lüth heute nicht als Selbstermächtigung, sondern gehört zum Grundbestand deutscher Verfassungsdogmatik.

Nun ist Luxemburg natürlich nicht Karlsruhe. Der EuGH bestimmt die Schwelle, an der er künftige Fälle selbst messen wird. Das ist ein gewichtiger Einwand, aber kein Sonderfall des Art. 2 EUV: Der Gerichtshof ist bei jeder Auslegung des Unionsrechts die letzte Instanz. Entscheidend ist deshalb, ob die Schwelle im Urteil mehr ist als eine bloße Formel, sondern eine echte Selbstbegrenzung. Im Ungarn-Urteil ist sie es: Der EuGH verlangt "besondere Voraussetzungen", die sich aus der "eigenen Tragweite" des Art. 2 EUV ergeben (Rn. 552), und setzt die Grenze bei der offenkundigen und besonders schwerwiegenden Verletzung gemeinsamer Grundwerte (Rn. 551). Überschritten war diese Grenze nicht wegen eines einzelnen Fehlers, sondern wegen eines Bündels von Maßnahmen, die allesamt dasselbe diskriminierende Ziel verfolgten, LGTBQ-Personen aus der öffentlichen Wahrnehmung der Ungarn zu verdrängen (Rn. 553).

Was bleibt, wenn Luxemburg schweigt?

Dass mit dem Urteil eine Verschiebung einhergeht, lässt sich nicht bestreiten: Die Durchsetzung der Unionswerte verlagert sich vom politischen Verfahren des Art. 7 EUV hin zur gerichtlichen Kontrolle im Vertragsverletzungsverfahren. Was aber wäre die Alternative?

Art. 2 EUV allein dem Verfahren des Art. 7 EUV zu überlassen, überzeugt weder rechtlich noch praktisch. Rechtlich nicht, weil der EuGH bereits 2022 entschieden hat, dass Werteverstöße nicht nur über Art. 7 EUV verfolgt werden können. Praktisch nicht, weil die entscheidende Sanktionsstufe des Art. 7 EUV Einstimmigkeit der übrigen Mitgliedstaaten verlangt – eine Hürde, an der das Verfahren bislang in jedem Fall gescheitert ist. Bliebe es dabei, wäre Art. 2 EUV zwar feierlicher Maßstab des Vertrags, aber im konkreten Streitfall kaum rechtlich greifbar. Das Ungarn-Urteil ist deshalb keine Flucht aus dem Vertrag, sondern die konsequente Fortführung einer Linie, die 2022 begonnen hat.

Am Ende steht die grundsätzliche Kritik Frank Schorkopfs: Kommission und Gerichtshof betrieben seit Jahren die Konstitutionalisierung der Union – sie machten den EU-Vertrag Schritt für Schritt zu Verfassungsrecht, nicht durch neuen Vertrag oder Konvent, sondern durch Klagen und Rechtsprechung. Das kann man nicht einfach abtun, denn der Befund ist richtig. Der Gerichtshof entwickelt das Unionsrecht seit Jahren in eine Richtung, in der gemeinsame Werte nicht nur politisch beschworen, sondern rechtlich durchgesetzt werden.

Im Kern läuft Schorkopfs Kritik auf folgende Frage hinaus: Wer entscheidet solche gesellschaftspolitischen Konflikte – Gerichte oder Parlamente? Die Antwort muss lauten: beide, jedes an seinem Ort. Wo eine demokratische Mehrheit eine Minderheit per Gesetz herabsetzt, ist nicht mehr die Mehrheit Maßstab, sondern das Recht, an das auch sie gebunden bleibt.

Der Autor ist Rechtsanwalt und Partner der Kanzlei Mueller.legal Rechtsanwälte mit Sitz in Berlin, die unter anderem auf Medien-, Urheber-, Presse- und Äußerungsrecht, gewerblichen Rechtsschutz sowie auf Fluggastrechte und Bankenrecht spezialisiert ist. Er ist zudem Justiziar des Deutschen Medienverbandes (DMV).