Nach EuGH-Schlussanträgen zu Deutschland: "Zwangs­haft" gegen Amts­leiter in Öst­er­reich?

Gegen deutsche Amtsträger, die rechtskräftige Urteile nicht befolgen, kann in Deutschland keine Zwangshaft verhängt werden. So sieht es der Generalanwalt am Europäischen Gerichtshof (EuGH) in einem Vorlageverfahren aus Deutschland. Das wurde Mitte November bekannt. Ausschlaggebend für die Einschätzung des Generalanwalts war, dass es an einer eindeutigen gesetzlichen Grundlage für eine solche Haft fehle. Einer solchen Grundlage bedürfe es aber, um das Grundrecht auf Freiheit einschränken zu können.

Aus Anlass dieses Falles lohnt (wie öfter) der Blick über die Grenzen, konkret: nach Österreich. Die Rechtslage gestaltet sich dort nämlich anders als in Deutschland. In Deutschland haben die Verwaltungsgerichte nur die Möglichkeit, nach Androhung Zwangsgelder gegenüber der Behörde festzusetzen. Das Gericht kann jedoch über Amtsträger keine Zwangshaft verhängen (§ 167 VwGO).

Der Bayrische Verwaltungsgerichtshof (BayVGH) legte dem EuGH die Frage vor, ob zur Vollstreckung des verwaltungsgerichtlichen Urteils auch Zwangshaft gegen staatliche Amtsträger verhängt werden könnte - und gegebenenfalls sogar müsste, Rechtssache C-752/18. Die Deutsche Umwelthilfe e.V. hatte mehrfach versucht gegen den Freistaat Bayern zu vollstrecken, um die Landesregierung zur Einhaltung des Luftreinhalteplans zu zwingen.

Die Verantwortlichen der bayrischen Landesregierung verweigerten es, den Luftreinhalteplan einzuhalten. Zwangsgelder erwiesen sich jedoch als wirkungslos, weil das Geld letztlich nur von einer Landeskasse an eine andere Landeskasse bezahlt wurde.

Vollstreckung in Österreich

In Österreich stellt die "Beugehaft" das Pendant zur deutschen Zwangshaft. dar. Die Erkenntnisse und Beschlüsse der Verwaltungsgerichte werden grundsätzlich nach den verwaltungsrechtlichen Regelungen des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes (VVG) vollzogen. Das VVG verweist auf die zivilrechtlichen Vollstreckungsnormen der Exekutionsordnung (EO). Erkenntnisse des Verwaltungsgerichtshofs (VwGH) werden auch entweder nach EO oder gemäß dem VVG vollstreckt.

Bei der Erzwingung sogenannter anderer Leistungen und Unterlassungen, die nicht auf Geldleistungen abzielen, ist zwischen vertretbaren und unvertretbaren Leistungen zu unterscheiden. Vertretbar sind Leistungen, die auch im Wege der Ersatzvornahme ausgeführt werden können, wie zum Beispiel die Reparatur eines Kfz. Unvertretbar sind Leistungen, wenn sie vom Verpflichteten persönlich auszuführen sind. So ein Fall liegt bei behördlichen Akten vor - nur die zuständige Behörde kann etwa den Luftreinhalteplan vollziehen. Bei Verpflichtungen zu einer Handlung, die unvertretbar ist, kann nach dem VVG neben und nach einer Geldstrafe auch eine (Beuge-)Haft verhängt und vollstreckt werden.

Das Verfahren beginnt mit der Aufforderung zur Handlung und der Androhung von Geldstrafe oder Haft. Setzt der Verpflichtete die Handlung nicht um, ist der angedrohte Nachteil sofort zu vollziehen. Gleichzeitig ist für den Fall der Wiederholung oder des weiteren Verzugs ein stets schärferes Zwangsmittel anzudrohen. In jedem einzelnen Fall darf die Haftdauer vier Wochen nicht übersteigen.

Auch bei Vollstreckungen zur Erwirkung von unvertretbaren Handlungen nach der EO, die für gerichtliche Vollstreckungsverfahren gilt, ist eine Haft vorgesehen. Als Vollstreckungsmittel kommt eine Beugehaft von bis zu sechs Monaten zur Anwendung.

Auch nach der EO hat das Exekutionsgericht (Österreichisch für Vollstreckungsgericht) wieder mit Androhung der zu verhängenden Strafe zu beginnen. Als erste Strafe darf aber im Gegensatz zur Vollstreckung nach dem VVG nur eine Geldstrafe angedroht werden. Nach fruchtlosem Ablauf der gewährten Frist ist das angedrohte Zwangsmittel auf Antrag des betreibenden Gläubigers zu vollziehen und zugleich für die geschuldete Leistung ein stets schärferes Zwangsmittel anzudrohen.

Auch Beugehaft für Amtsleiter?

Gilt das aber auch gegen österreichische Amtsträger, wenn diese die Einhaltung eines (verwaltungs-)gerichtlichen Urteils durch ihre Behörde oder öffentliche Körperschaft beharrlich verweigern?

Geldstrafen und die Haft nach VVG und EO haben nach dem Willen des Gesetzgebers und der ständigen Rechtsprechung des österreichischen Obersten Gerichtshofes (OGH) nur einen willensbeugenden Zweck, weil sie auf künftige Handlungen des Verpflichteten abzielen. Nach § 5 Abs 4 VVG sind Geldstrafen "gegen juristische Personen mit Ausnahme der Körperschaften des öffentlichen Rechts und eingetragene Personengesellschaften zulässig." Einer Körperschaft des öffentlichen Rechts droht demnach keine Geldstrafe als Beugemittel.

Hinsichtlich der EO hat der OGH bereits 1995 entschieden, dass "Geldstrafen gegen die verpflichtete juristische Person selbst und nicht gegen deren Organwalter zu verhängen" sind.

Die Haft über den Organwalter einer juristischen Person oder einer Personengesellschaft (OG, KG) zu verhängen, sieht der OGH in einem Verfahren nach der EO darin gerechtfertigt, "dass das Beugemittel der Haft am Organwalter - einer natürlichen Person - vollzogen werden soll, weil die verpflichtete Partei selbst nicht in Haft genommen werden kann. Bei Exekution gegen eine Gesellschaft existiert nach außen nur ein Wille, der schließlich durch Haft zu beugen ist, nämlich der des organschaftlichen Vertreters." Nach dieser Erkenntnis wird der Wille der juristischen Person nach außen durch den Willen ihres organschaftlichen Vertreters repräsentiert. Dieser tritt in seiner Repräsentantenfunktion - also nicht als Dritter - insoweit an die Stelle der Gesellschaft, weil diese nur Geldstrafen zahlen, aber nicht verhaftet werden kann.

Die OGH-Richter führen weiter aus: "Es liegt auch allein am Vertreter, namens der Gesellschaft titelgemäß zu leisten und damit die sofortige Beendigung der weiteren Vollstreckung durch Haft herbeizuführen. Gesellschaften dürfen in Bezug auf die Exequierbarkeit eines gegen sie gerichteten, nach § 354 EO zu vollziehenden Titels nicht ohne erkennbare Notwendigkeit einer sachlichen Differenzierung anders als natürliche Personen behandelt werden." Die EO trifft zwar Sonderregeln für die Vollstreckung gegen öffentliche Rechtsträger, enthält aber keine Ausnahme für die Vollstreckung unvertretbarer Handlungen gegen Behörden und öffentliche Körperschaften.

Rechtslage zur Zwangshaft strenger als in Deutschland

Über einen österreichischen Behördenleiter könnte grundsätzlich Beugehaft verhängt werden, damit er die Einhaltung einer verwaltungsgerichtlichen Entscheidung nicht verweigert. Das ist aber nur dann denkbar, wenn der Behörde selbst die Qualität einer juristischen Person zu kommt. Dogmatisch lässt sich dies aus den vorgenannten Gesetzesbestimmungen ableiten, weil zum einen keine Ausnahme hinsichtlich der Amtsträger getroffen wurde und somit die generelle Norm über die Haft auch auf diese anzuwenden ist.

Andererseits wurden für juristische Personen nach dem VVG nur Geldstrafen ausgenommen, aber die Haft über Amtsträger nicht ausgeschlossen, weil eine Willensbeugung durch die Haft gegen Amtsträger noch möglich ist. Ein österreichischer Amtsträger wird mithin strenger behandelt als sein deutscher Kollege. Ein Fall, in dem das tatsächlich passiert ist, ist hierzulande freilich nicht bekannt. Eigentlich sollte die Frage aber gar kein Thema sein – dass rechtskräftige Urteile zu befolgen sind, zählt zum kleinen Einmaleins des Staatsbürgers.

Strafbarkeit wegen Missbrauchs der Amtsgewalt und Ministeranklage

Abgesehen von Haft als Beugemittel kommt einem bei Amtsträgern, die Gerichtsurteile ignorieren, aber auch eine Strafbestimmung in den Sinn: Der Amtsmissbrauch. Ein Beamter macht sich strafbar, wenn er seine Befugnis wissentlich im Bereich der Hoheitsverwaltung missbraucht und dadurch einen anderen - zB auch den Staat - in seinen Rechten schädigt. Die Begehung durch Unterlassung ist möglich. Die Strafdrohung beträgt bis zu fünf Jahre. Auch ein Minister ist ein Beamter im Sinne des Gesetzes. Verweigert er trotz Kenntnis die Vollziehung einer Verordnung, so liegt darin ein pflichtwidriges Unterlassen eines Hoheitsakts. Dadurch kann der Staat in seinem Recht auf gesetzmäßigen Vollzug der Verordnung verletzt werden. Die Elemente des Amtsmissbrauchs liegen also vor.

Neben der strafrechtlichen kommt auch eine verfassungsrechtliche Verantwortung in Betracht - der Nationalrat (Pendant zum Bundestag) kann gegen einen Bundesminister Anklage wegen schuldhafter Gesetzesverletzung beim Verfassungsgerichtshof (VfGH) erheben. Hat der Minister in seiner Amtsführung Gesetze verletzt, kann der VfGH die Rechtsverletzung bloß feststellen oder den Verlust des Amtes als Regierungsmitglied aussprechen.

In Österreich gab es bisher nur drei Fälle einer Ministeranklage und nur eine Verurteilung; nämlich gegen einen früheren Salzburger Landeshauptmann. Dieser hatte entgegen einer Weisung des Bundessozialministers mittels Verordnung die Öffnung der Geschäfte an einem 8. Dezember (ein Feiertag) erlaubt. Der VfGH verurteilte sein Vorgehen. Dabei stellte das Höchstgericht fest, dass eine Rechtsverletzung vorliege - zu einem Ausspruch des Amtsverlustes kam es allerdings nicht. Inzwischen dürfen die Geschäfte am 8. Dezember geöffnet bleiben.

Mag. Georg Krakow, MBA ist Partner von Baker McKenzie, Hanna Kutscher ist dort Konzipientin. Beide sind im Bereich Compliance in Wien tätig.