EuGH zu Sozialleistungen für Unionsbürger: Brexit means Brexit

Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat sich am Donnerstag mit dem Anspruch auf Sozialhilfe für Unionsbürgerinnen und -bürger beschäftigt, die nach dem Brexit weiterhin im Vereinigten Königreich leben und erwerbslos sind (Rechtssache CG, Urt. v. 15.07.2021, Az. C-709/20).

Im Vereinigten Königreich besteht mit dem "Universal Credit" eine steuerfinanzierte Sozialleistung für Menschen mit geringem Einkommen. Unionsbürgerinnen und -bürger können die Leistung nur in Anspruch nehmen, wenn sie ein Aufenthaltsrecht nach der Unionsbürgerrichtlinie (Richtlinie 2004/38/EG vom 29.04.2004) haben. Dafür müssen sie entweder erwerbstätig sein oder über hinreichende eigene Mittel verfügen, um ihren Lebensunterhalt selbstständig zu sichern.

Das neu geschaffene Aufenthaltsrecht, mit dem das Vereinigte Königreich Unionsbürgerinnen und -bürgern nach dem Brexit den Verbleib im Inland ermöglicht und das an weniger strenge Voraussetzungen geknüpft ist, reicht nicht.  Dieses können alle Unionsbürgerinnen und -bürger beantragen, die vor dem 31.12.2020 im Vereinigten Königreich lebten; weitere Anforderungen bestehen nicht. War der Voraufenthalt kürzer als fünf Jahre, wird das Aufenthaltsrecht auf fünf Jahre befristet, während bereits daueraufenthaltsberechtigte Personen dauerhaft im Vereinigten Königreich bleiben dürfen.

Der EuGH hat die Regelung in seiner Entscheidung von Donnerstag gebilligt. Das Urteil ist auch für deutsche Staatsangehörige relevant, die beschäftigungslos sind und weiterhin im Vereinigten Königreich leben. Der EuGH hat darüber hinaus jedoch interessante Aussagen zum Grundrechtsschutz in der Sozialhilfe getroffen, die ungeachtet des Brexit Aufmerksamkeit verdienen.

Verweigerung der Sozialleistungen als unzulässige Diskriminierung?

Geklagt hatte eine alleinerziehende Mutter mit kroatischer und niederländischer Staatsangehörigkeit, die seit 2018 im Vereinigten Königreich lebt. Sie ist nicht erwerbstätig und wohnt inzwischen mit ihren Kindern in einem Frauenhaus. Im Juni 2020 wurde ihr ein befristetes Aufenthaltsrecht im Vereinigten Königreich gewährt, das nach dem Austrittsabkommen im britischen Recht eingeführt worden war.

Der Antrag der Klägerin auf Universal Credit wurde abgelehnt, da ihr Aufenthaltsrecht nicht den Anforderungen der Unionsbürgerrichtlinie genügt.

Der EuGH hatte zu entscheiden, ob darin eine unzulässige Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit liegt.

EU-Aufenthaltsrecht ist an Ausübung einer Erwerbstätigkeit geknüpft

Der EuGH stützte seine Entscheidung zunächst nicht auf Art. 18 Abs. 1 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), sondern auf Art. 24 der Unionsbürgerrichtlinie als speziellere Regelung.

Die Unionsbürgerrichtlinie knüpft das Aufenthaltsrecht an die Ausübung einer Erwerbstätigkeit. Beschäftigungslose Personen können nur unter engen Voraussetzungen in anderen Mitgliedstaaten verbleiben, etwa wenn sie über ausreichende eigene Existenzmittel verfügen (Art. 7 der Unionsbürgerrichtlinie). Sie müssen nicht zwingend Sozialhilfeleistungen erhalten (Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie). Die Regelungen zum Universal Credit stimmen damit überein und wurden daher - wenig überraschend - vom EuGH bestätigt.

Der Gerichtshof bewegt sich damit auf der Linie seiner früheren Entscheidungen, etwa in den Rechtssachen Dano (Urt. v. 11.11.2014, Az. C-333/13) oder Alimanovic (Urt. v. 15.09.2015, Az. C-67/14). Zwar ermögliche es die Richtlinie, im nationalen Recht günstigere Anforderungen vorzusehen - davon hat das Vereinigte Königreich mit dem "Post-Brexit-Aufenthaltsrecht" Gebrauch gemacht. Solche nationalrechtlichen Aufenthaltsrechte beruhten jedoch nicht auf der Unionsbürgerrichtlinie und zögen daher auch nicht den in der Richtlinie verankerten Gleichbehandlungsanspruch nach sich.

EU-Grundrechtecharta als neuer Prüfungsmaßstab

Aufhorchen lassen die sonstigen Erwägungen des EuGH: Obwohl die Versagung existenzsichernder Leistungen im Unionsrecht angelegt ist, müssen die zuständigen Behörden prüfen, ob Unionsbürgerinnen und -bürger und ihre Familienangehörigen dadurch in ihren Grundrechten verletzt werden. Der EuGH argumentierte insofern mit der primärrechtlich gewährleisteten Freizügigkeit (Art. 21 AEUV) und dem "grundlegenden Status", den die Unionsbürgerschaft (Art. 20 AEUV) den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten vermittelt.

Auch wenn sich das Aufenthaltsrecht der Klägerin allein aus dem nationalen britischen Recht ergebe, falle ihre Situation in den Anwendungsbereich des Unionsrechts, da sie von ihrem Freizügigkeitsrecht Gebrauch gemacht habe. Folglich seien die in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GRC) verankerten Rechte zu beachten (Art. 51 Abs. 1 GRC), insbesondere die Menschenwürde, das Privat- und Familienleben sowie die Rechte des Kindes. Ob diese Rechte verletzt seien, richte sich auch danach, ob den Unionsbürgerinnen und -bürgern und ihren Angehörigen nach dem nationalen Recht des Aufenthaltsstaates sonstige Hilfen gewährt werden könnten.

Erstmals hat der EuGH damit anerkannt, dass die Grundrechtecharta auch als Prüfungsmaßstab heranzuziehen ist, wenn die Mitgliedstaaten in ihrem nationalen Recht die Anspruchsvoraussetzungen für Sozialleistungen festlegen. In der Rechtssache Dano (C-333/13) hatte der Gerichtshof dies noch unter Hinweis auf die exklusive Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Ausgestaltung ihres Sozialrechts abgelehnt.

Zumindest Erfüllung elementarer Bedürfnisse

Zwar vermittelt auch die Grundrechtecharta keinen Anspruch auf bestimmte Sozialleistungen in bestimmter Höhe. Jedoch geben weitere frühere Entscheidungen – etwa in den Rechtssachen Jawo (Urt. v. 19.03.2019, Az. C-163/17), Ibrahim (Urt. v. 19.03.2019, Az. C-297/17, C-318/17, C-319/17 und C-438/17) und Haqbin (Urt. v. 12.11.2019, Az. C-233/18) – Aufschluss über das insofern zu gewährleistende Mindestmaß: Es müssen zumindest elementare Bedürfnisse wie Ernährung, Hygiene, Obdach und Gesundheitspflege erfüllt werden. Menschen dürfen daher nicht in einem Zustand extremer materieller Not sich selbst überlassen werden, auch nicht vorübergehend.

Mittellose Unionsbürgerinnen- und bürger allein auf die Rückkehr in ihren Herkunftsstaat zu verweisen, ist damit keine Option. Vielmehr sind alle Mitgliedstaaten verpflichtet, über die sozialrechtlichen Gleichbehandlungsansprüche hinaus allen Menschen ein Mindestmaß an sozialer Sicherheit zuteilwerden zu lassen, solange sie ein Aufenthaltsrecht auf ihrem Territorium haben.

Die Autorin Prof. Dr. Constanze Janda ist Professorin für Sozialrecht und Verwaltungswissenschaft an der Universität Speyer.