EuGH zur Beihilfenkürzung für BMW: Bei­hil­fe­ver­fahren als Poker­spiel?

Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat am Montag ein Urteil des Gerichts der Europäischen Union (EuG) und eine Entscheidung der Europäischen Kommission zu staatlichen Beihilfen für das Leipziger BMW-Werk bestätigt (EuGH, Urt. v. 29.07.2019, Az. C 654/17 P). Damit endet eine lange Prozessgeschichte – allerdings nicht zur Freude der Beihilfeempfänger.

Die Bundesregierung meldete im Jahre 2010 eine Regionalbeihilfe in Höhe von rund 45 Mio. Euro für die Errichtung einer Produktionsanlage zur Herstellung von Elektroautos mit den Modellnamen i3 und i8 bei der Kommission in Brüssel an. Nach einer langwierigen Prüfung entschied die Kommission im Jahre 2014, dass Deutschland diese Unterstützung nur in Höhe von 17 Mio. Euro gewähren dürfe; der darüber hinaus gehende Betrag sei nicht genehmigungsfähig. Gegen diese Streichung erhob BMW Klage, wobei das Unternehmen vom Freistaat Sachsen unterstützt wurde. Diese Klage wurde im Jahre 2017 vom EuG abgewiesen. Jetzt hat der EuGH das Urteil und damit die Kommissionsentscheidung bestätigt.

Aus Sicht der Kommission war die Beihilfe zu kürzen, weil es teilweise an einem "Anreizeffekt" fehlte. Eine Beihilfe müsse nach den einschlägigen Regelwerken auf das Minimum beschränkt sein, das erforderlich ist, damit die Investition im Fördergebiet durchgeführt wird. Dies entspreche den Mehrkosten, die an dem gewählten Standort (Leipzig) gegenüber einem anderen Vergleichsstandort (München) anfielen. Nach Einschätzung des EuG habe BMW nicht nachgewiesen, dass eine Beihilfe von mehr als 17 Mio. Euro notwendig gewesen wäre, um BMW zu der Vornahme der Investition in Leipzig zu bewegen.

Man will hiermit Mitnahmeeffekte ("windfall profits") ausschließen. Projekte, die ein Unternehmen "sowieso", also auch ohne Beihilfe durchgeführt hätte, sollen keine staatliche Unterstützung erhalten. Beihilfeempfänger müssen nachweisen, dass das Geld für ein bestimmtes Projekt einen notwendigen Anreiz schafft. Das Urteil unterstreicht somit zum wiederholten Male die Notwendigkeit eines "incentive effect".

BMW hätte 22,5 Mio sicher gehabt – wollte aber mehr

Dabei hätte BMW dieser Kürzung durch eine formaljuristische Trickserei entgehen können – zumindest teilweise. Denn nach der sogenannten Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung (AGVO) hätten die deutschen Behörden einen Betrag von 22,5 Mio. Euro ohne Anmeldung und ohne Genehmigungserfordernis erhalten können, um BMW zu fördern. Nach der AGVO - einer Verordnung der Europäischen Kommission - sind bestimmte Beihilfen geringeren Umfangs zulässig, d.h. sie sind von der Anmeldungs- und Genehmigungspflicht durch die Kommission befreit.

Hätte sich BMW freiwillig mit einem Betrag von 22,5 Mio. Euro begnügt, so hätte dem Unternehmen dieser Betrag unter der AGVO schnell und unbürokratisch gewährt werden können, ohne aufwändiges Anmelde- und Genehmigungsverfahren in Brüssel. Da die deutschen Behörden und das Unternehmen jedoch einen Betrag von 45 Mio. Euro für angemessen hielten, musste diese Förderung in Brüssel angemeldet werden. Nach einer umfassenden Prüfung des ganzen Paktes kam die Kommission zu der Schlussfolgerung, dass nur ein Betrag in Höhe von 17 Mio. Euro notwendig sei.

Letztlich lag der zugesprochene Betrag also noch deutlich unter der Schwelle von 22,5 Mio. Euro, deren Gewährung nach der AGVO problemlos zulässig ist. Das Unternehmen argumentierte deshalb, dass ihm zumindest dieser „anmeldefreie“ Betrag hätte verbleiben müssen, denn es hätte diese Förderung ohne weiteres legal erhalten können.

Viele Mitgliedstaaten und Unternehmen agieren häufig in einer solchen Situation in der Tat rein opportunistisch. Wenn sich Widerstand aus Brüssel hinsichtlich der Beihilfehöhe regt, so wird die angemeldete Beihilfe ganz einfach "freiwillig" beschränkt und die Anmeldung zurückgenommen, so dass das Ganze noch von der AGVO gedeckt ist. In der Vergangenheit hat die Kommission eine solche Vorgehensweise in Einzelfällen sogar angeregt.

Wertungsmäßig spricht also einiges für die Auffassung, dass dieser "nach AGVO zulässige" Betrag dem Beihilfeempfänger "sowieso zusteht". Denn diese freigestellte Sockelförderung kann er sich durch geschicktes Agieren in jedem Fall erhalten. Es ist also nicht recht nachvollziehbar, wieso man dies versagen sollte.

Künftig müssen die Unternehmen pokern

Der Gerichtshof teilte diese Einschätzung jedoch nicht. In einer sehr begriffsjuristisch geprägten Argumentationskette stellte er klar, dass bei Übersteigen der AGVO-Schwellenwerte deren Legalisierungswirkung komplett entfalle. Daher unterliege das Beihilfepaket in seinem gesamten Umfang der Beurteilung und Bewertung durch die Kommission. Es gebe dann auch keinen Anspruch darauf, dass die Kommission den nach der AGVO zulässigen Mindestbetrag genehmige.

Die Konsequenzen des Urteils sind seltsam. Das Beihilfeverfahren wird damit zum Pokerspiel. Manche Spielernatur mag künftig geneigt sein, das ganze Beihilfepaket der (nicht immer vorhersehbaren) Beurteilung der Kommission zu überlassen und wortwörtlich "aufs Ganze zu gehen". Hingegen dürften sich vorsichtige Unternehmen von vorneherein lieber auf den nach der AGVO zulässigen Sockelbetrag beschränken.

Wieso das sinnvoll sein soll, hat der EuGH leider nicht erklärt. Er hat sich vielmehr auf eine rein formaljuristische Ableitung beschränkt und nicht erläutert, warum die Kommission etwas verbieten solle, was nach der AGVO jedenfalls erlaubt ist.

Der Fall illustriert noch einen anderen Aspekt: Beihilfeverfahren dauern nach wie vor viel zu lang. Von den ersten Kontakten mit der Kommission bis zur endgültigen Klärung vor dem EuGH sind im BMW-Fall rund zehn Jahre vergangen. Unternehmen müssen ihre Planung darauf einstellen.

Der Autor Dr. Ulrich Soltész ist Rechtsanwalt und Partner bei Gleiss Lutz in Brüssel. Er arbeitet seit 22 Jahren im EU-Recht, insbesondere im Europäischen Kartell- und Beihilferecht.