EuGH erklärt EU-Richtlinie für teilweise unwirksam: Keine Vor­gaben zum Min­dest­lohn aus Europa

Bereits die europäische Grundrechtecharta gesteht jedem Beschäftigten in Art. 31 Abs. 1 "das Recht auf gesunde, sichere und würdige Arbeitsbedingungen" zu. Deshalb verschreibt sich die Europäische Union auch an anderer Stelle, im Vertrag über ihre Arbeitsweise (AEUV), den Zielen der Verbesserung der "Arbeitsumwelt zum Schutz der Gesundheit und der Sicherheit der Arbeitnehmer", der "Arbeitsbedingungen" und der "sozialen Sicherheit" sowie dem "sozialen Schutz der Arbeitnehmer" (Art. 153 Abs. 1 AEUV).

Vor diesem Hintergrund wurde im Oktober 2022 auch die bis Januar 2025 umzusetzende Richtlinie 2022/2041 über angemessene Mindestlöhne in der Europäischen Union geschaffen. Der gesetzliche Mindestlohn ist also keine deutsche Besonderheit; vielmehr finden sich in 22 der 27 EU-Mitgliedsstaaten gesetzliche Vorgaben zu Lohnuntergrenzen, wenngleich diese naturgemäß erheblich variieren. Teils betragen diese nur wenige hundert Euro bei einer Vollzeitstelle (z.B. Bulgarien), teils gehen diese mit über 2.704 Euro (z. B. Luxemburg) über das deutsche Niveau hinaus, das nach dem Statistischen Bundesamt in der EU immerhin den vierten Spitzenplatz belegt. Einige Länder, darunter Dänemark und Schweden, kennen hingegen keinen Mindestlohn.

Die Mindestlohn-Richtlinie macht dabei – anders als das deutsche Mindestlohngesetz – keine zahlenmäßigen Vorgaben, sondern weist in weiten Teilen eher einen appellativen Charakter auf. Neben Berichtspflichten an die EU-Kommission und der Implementierung von Fördervorgaben für Tarifverhandlungen und der Verpflichtung zur Schaffung der "erforderlichen Verfahren für die Festlegung und Aktualisierung der gesetzlichen Mindestlöhne" (Art. 5 Abs. 1 Mindestlohn-RL) findet sich im Richtlinientext eine Angabe nationaler Kriterien, die zur Bemessung des Mindestlohnes herangezogen werden sollen. Hierzu sind durch die Mitgliedsstaaten objektive Referenzwerte zugrunde zu legen, wobei dazu "auf internationaler Ebene übliche Referenzwerte wie 60 Prozent des Bruttomedianlohns und 50 Prozent des Bruttodurchschnittslohns und/oder Referenzwerte, die auf nationaler Ebene verwendet werden", herangezogen werden können (Art. 5 Abs. 4 Mindestlohn-RL). 

Selbst der hehreste Zweck heiligt aber nicht alle Mittel, wie der EuGH aber nunmehr (Urt. v. 11.11.2025, Az. C-19/23) entschied. Er wies dabei die Europäische Kommission in die Schranken.

Begrenzte Einzelermächtigung als Beschränkung der EU

Auch wenn die öffentliche Wahrnehmung bisweilen eine andere sein mag: Eine Allzuständigkeit der EU gibt es nicht. Auf europäischer Ebene darf nur gehandelt werden, wenn es hierfür auch eine Zuständigkeit gibt. Die EU stützt sich dabei auf das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung: Sie darf nur in dem Umfang tätig werden, in dem ihr die Nationalstaaten eine Kompetenz in den europäischen Vertrag eingeräumt haben, so steht es in Art. 5 Abs. 2 S. 1 EU-Vertrag. In Satz 2 heißt es zur Klarstellung: "Alle der Union nicht in den Verträgen übertragenen Zuständigkeiten verbleiben bei den Mitgliedstaaten." 

Auf eine solche Einzelermächtigung berief sich die EU-Kommission bei Schaffung der Mindestlohn-Richtlinie. Sie verwies dazu auf Art. 153 Abs. 1 AEUV, der vorsieht, dass die Union "die Tätigkeit der Mitgliedstaaten" bei der Verbesserung der Arbeitsumwelt, der Arbeitsbedingungen und der sozialen Sicherheit "ergänzt". Dabei sieht Absatz 5 des Artikels ausdrücklich vor, dass die vorgenannte Ermächtigung zur Regelung der Arbeitsbedingungen eben gerade "nicht für das Arbeitsentgelt, das Koalitionsrecht, das Streikrecht sowie das Aussperrungsrecht" gilt. 

Diese Einschränkung wurde zwar bei Schaffung der Mindestlohn-Richtlinie gesehen. Bedenken hieran wurden aber weggewischt und in Art. 1 Abs. 3 der Richtlinie wurde festgehalten, dass kein Verstoß gegen Art. 153 Abs. 5 AEUV vorliege. Das Argument: Man beschneide, im Einklang mit der Norm, "nicht die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Festlegung der Höhe von Mindestlöhnen sowie die Entscheidung der Mitgliedstaaten, gesetzliche Mindestlöhne festzulegen".

Diese Sichtweise überzeugte u.a. Dänemark nicht, das mit Unterstützung Schwedens vor dem EuGH auf Feststellung der Unwirksamkeit der Mindestlohn-Richtlinie klagte. Prominente Unterstützung erhielten die skandinavischen Länder dabei vom EuGH-Generalanwalt Nicholas Emiliou, der in seinen Schlussanträgen vom 14. Januar 2025 dem EuGH empfahl, die Mindestlohn-Richtlinie in vollem Umfang für unwirksam zu erklären. Emiliou wies die Kommission darauf hin, dass diese bei Schaffung der Richtlinie selbst gewusst habe, sich "auf dünnem Eis" zu bewegen. Sein Ergebnis begründete er u.a. damit, dass der EuGH in der Vergangenheit selbst klargestellt habe, dass sich die Ausnahme des Arbeitsentgelts in Art. 153 Abs. 5 AEUV nicht nur auf deren Höhe beschränke, sondern vielmehr von "Arbeitsentgelt" allgemein gesprochen werde und damit auch sämtliche Lohnbestandteile umfasse. 

EuGH: EU darf Mindestlohn nicht harmonisieren

Diese strenge Sichtweise des Generalanwalts teilte der EuGH nun allerdings nicht: Die Richtlinie sei in weiten Teilen gültig. Die in der Richtlinie vorgesehenen Bestimmungen zur Festlegung und Aktualisierung von nationalen Mindestlöhnen gem. Art. 5 Abs. 2 Mindestlohn-RL indes nichtig. Diese verpflichteten die Mitgliedsstaaten dazu, bei der nationalen Bemessung der Mindestlöhne insbesondere die Kaufkraft des Mindestlohns unter Berücksichtigung der Lebenshaltungskosten, das allgemeine Lohnniveau und dessen Verteilung, die Wachstumsraten der Lähne und die langfristen nationalen Entwicklungen des Produktivitätsniveaus als Bemessungsfaktoren heranzuziehen. 

Die allgemeine Lesart des EuGH bei seinem Urteil: Der in den Verträgen vorgesehene Zuständigkeitsausschluss der Union erstrecke sich eben nicht auf alle mit dem Arbeitsentgelt in jeglichem Zusammenhang stehenden Fragen. Ebenso betreffe er nicht jede Maßnahme, die in der Praxis Auswirkungen auf das Lohnniveau hat. Andernfalls würde die EU auf dem Gebiet der Arbeitsbedingungen in "ihrer Substanz beraubt", hieß es in der Mitteilung des Gerichtshofs vom Dienstag. Die Unwirksamkeit reiche also nur so weit, wie die Richtlinie eine teilweise Harmonisierung der Bestandteile gesetzlicher Mindestlöhne und damit einen unmittelbaren Eingriff in die Festsetzung des Arbeitsentgelts vorsehe und soweit sie eine Senkung der gesetzlichen Mindestlöhne unterbinde, wenn das nationale Recht einen automatischen Mechanismus für Indexierungsanpassungen dieser Löhne vorsehe.

Im Übrigen, so der EuGH, sei die Richtlinie weiterhin gültig. Auch einen unzulässigen Eingriff in das Koalitionsrecht, das ebenfalls nicht der Zuständigkeit der EU unterliegt, sah der EuGH nicht. Denn der von der Mindestlohn-Richtlinie intendierte Zweck, das Gehaltsniveau sozialverträglich zu gestalten, verpflichte Mitgliedsstaaten nicht dazu, mehr Arbeitnehmer zum Eintritt in Gewerkschaften zu motivieren.

Keine Auswirkungen auf den Mindestlohn in Deutschland

Hat die Entscheidung des EuGH denn Folgen für Deutschland, wo das Thema "Mindestlohn" zuletzt im Sommer anlässlich der Unstimmigkeiten in der Koalition über einen Mindestlohn von 15 Euro ab 2026 diskutiert wurde? 

Eher nicht: Das Bundeskabinett hat bereits am 29. Oktober entschieden, nach den Empfehlungen der Mindestlohnkommission den Mindestlohn zum 1. Januar 2026 auf 13,90 Euro brutto, ein Jahr später auf 14,60 Euro brutto, anzuheben. Die Mindestlohnfindung erfolgt in Deutschland nach den Vorgaben im nationalen Mindestlohngesetz, das unabhängig von der europäischen Mindestlohn-Richtlinie steht. 

Zwar gab es im Wahlkampf vereinzelte Stimmen, die unter Berufung auf die Kriterien der der europäischen Richtlinie zum Medianlohn eine Heraufsetzung auf 15 Euro brutto entsprechend der Wahlkampfforderung der SPD befürworteten. Durchgesetzt haben sich diese Stimmen auch bislang nicht. Sie dürften nach der Entscheidung des EuGH in Zukunft noch weniger Gehör finden. 

Steht der deutsche Mindestlohn nach dem Urteil aus Luxemburg insgesamt in Frage? Auch das nicht, denn den deutschen Mindestlohn gibt es bereits seit 2015, die Mindestlohn-Richtlinie stammt aus dem Jahr 2022. Quintessenz dürfte daher sein: Die europäische Union darf vieles, aber eben nur im Rahmen ihrer Zuständigkeiten. Die Auslegung des EuGH ist – man mag es je nach Blickwinkel werten – entweder gewagt oder nach anderer Lesart zuständigkeitserhaltend und damit unionsrechtsfreundlich. So oder so: Die Entscheidung sollte jedenfalls sorgsam in Brüssel reflektiert werden, um künftigen etwaigen Vorwürfen aus den Mitgliedsstaaten einer "übergriffigen EU" keinen Vorschub zu leisten.

Der Autor Prof. Dr. Michael Fuhlrott ist Fachanwalt für Arbeitsrecht und Partner bei FUHLROTT Arbeitsrecht in Hamburg.