DUH-Anwalt zur Vollstreckung gegen Behörden: "Herr Söder müsste 3,65 Mil­lionen an die Umwelt­hilfe zahlen"

Herr Klinger, zuletzt wurde viel darüber diskutiert, ob in Einzelfällen die Exekutive in Deutschland bei der Umsetzung von verwaltungs- und sogar verfassungsgerichtlichen Entscheidungen unter Bindungsschwäche leidet. Die Stichworte sind Sami A. oder die berüchtigte Stadthalle in Wetzlar. Sie sind Anwalt in einem Verfahren, das auch zu dieser Reihe gezählt wird. Worin unterscheidet sich Ihr Verfahren zu den Luftreinhalteplänen für München von den genannten Fällen?

Qualitativ bestehen enorme Unterschiede. Im Fall der Abschiebung des Gefährders Sami A. war es mangelnder Respekt der Exekutive gegenüber der Judikative, man versuchte die Gerichte auszutricksen. Im Fall der Stadt Wetzlar, die ihre Halle partout und entgegen einer gerichtlichen Entscheidung selbst des BVerfG nicht an die NPD vermieten wollte, war es schon schlimmer, ein klarer Fall von Ungehorsam der Behörde. Aber auch das mag eher noch ein Einzelfall auf der kommunalen Ebene sein.

Die Entscheidung der bayerischen Regierung zum Luftreinhalteplan in München dagegen hat eine besondere Qualität. Erstmals hat ein deutsches Landeskabinett beschlossen, eine höchstrichterliche Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs nicht zu befolgen, nämlich keinen Luftreinhalteplan nach europäischen Vorgaben aufzustellen – obwohl es dazu durch rechtskräftiges Urteil verpflichtet wurde. Das Landeskabinett hat es beschlossen und Ministerpräsident Markus Söder hat es im Landtag verkündet. Darauf muss das Recht eine Antwort finden.

Aber es gibt doch seit jeher Regelungen zur Vollstreckung gegen Behörden. Inwiefern ist das Thema neu?

In dieser Dimension ist das ein neues Thema. Bislang ist zu diesen Fragen in Rechtsprechung und Literatur wenig angefallen – man muss sagen, glücklicherweise nicht. Es war Grundkonsens, dass man Urteile befolgt und es der Vollstreckung gegen den Staat nicht bedarf. Gab es doch einmal Widerstand, genügte oft ein Anruf des Richters bei der Behörde und das Urteil wurde befolgt.

"Den Zellenschlüssel eigentlich stets griffbereit in der Tasche"

Und diese Atmosphäre hat sich nun verändert?

Nun gibt es Einzelfälle, in denen sich die Auffassung Bahn bricht, die Politik stünde über dem Recht und nicht umgekehrt – aber auch diese Einzelfälle halte ich für nicht hinnehmbar. Das ist ja ein Verständnis, das wir eher aus populistischen Systemen wie in Ungarn oder Polen kennen. Wenn Politiker glauben, politische Vorteile zu erlangen, indem sie Gerichtsurteile nicht einhalten, dann muss sich zeigen, ob ein Rechtsstaat sturmfest ist.

Aber für den Fall der Zuwiderhandlung kann doch nach einem Urteil ein Zwangsgeld verhängt werden?

Wenn eine Landesregierung sich weigert, eine gerichtliche Entscheidung umzusetzen, dann kann derjenige, der vor dem Verwaltungsgericht gewonnen hat, ein Zwangsgeld erst androhen und dann vollstrecken lassen. Dieses ist in der Höhe begrenzt auf maximal 10.000 Euro. Jetzt kommt aber die Krux: Das Zwangsgeld ist zu zahlen vom zuständigen Landesministerium, hier also etwa dem Innenministerium; Empfänger ist die Justizkasse, die vom Justizministerium geführt wird. Das Geld wird also kalt lächelnd von einer Tasche in die andere Tasche des Landes gezahlt. Das Zwangsgeld ist damit ganz offensichtlich kein effektives Vollstreckungsmittel.

Haben Sie deshalb im Verfahren um den Luftreinhalteplan in München Zwangshaft beantragt, unter anderem für den Ministerpräsidenten Markus Söder?

Der Blick in den § 167 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zeigt, dass für das Vollstreckungsrecht die Vorschriften der Zivilprozessordnung (ZPO) anwendbar sind, soweit die VwGO keine ausreichende Vollstreckung ermöglicht. Die Vorschrift des § 888 ZPO schreibt für unvertretbare Handlungen, also etwa auch das Aufstellen eines Luftreinhalteplans durch eine Behörde, ein Zwangsgeld in Höhe von 25.000 Euro oder die Verhängung von Zwangshaft vor. Da ein Zwangsgeld von 25.000 Euro ebenfalls nur von dem einen an das andere Ministerium zu zahlen wäre, würde auch diese Zahlung nichts bringen. Es bleibt also nur die Zwangshaft – so hat es das Gesetz geregelt, ich habe es mir nicht ausgedacht.

Ich finde übrigens den Begriff der Zwangshaft nicht treffend, denn eigentlich ist es keine Haft. Wer wegen seines rechtsstaatswidrigen Verhaltens als Behördenleiter in "Haft" geht, der trägt gleichsam seinen Zellenschlüssel stets griffbereit in der Hosentasche. Er kann sich jederzeit bereit erklären, das Urteil umzusetzen, und schon wenige Minuten später die Haftanstalt verlassen.

Zwangshaft für Behördenchefs?

Das Verfassungsrecht setzt Freiheitsentziehungen strenge Vorgaben, etwa muss es eine konkrete gesetzliche Ermächtigung geben.

Das Bundesverfassungsgericht hat in einer Entscheidung aus Ende der 1990-er Jahre zur Vermietung der Berliner Kongresshalle an eine rechte Partei darauf hingewiesen, dass zur Durchsetzung auch die Anwendung von ZPO-Mitteln geboten sein kann.

Auch die Haft?

Im Vollstreckungsrecht der ZPO finden wir explizit geregelt, gegen wen sich eine solche Haft richten müsste. Wie im Privatrecht haften öffentlich-rechtlich auch diejenigen, die die juristische Person nach außen vertreten. Bedenkenlos würde man den Vorstand einer Aktiengesellschaft in Zwangshaft nehmen, wenn sich die AG vehement weigert, ein rechtskräftiges Urteil zu erfüllen. Ich kann nicht erkennen, warum dies bei Behördenleitern, die sich ebenso verhalten, anders sein soll. Auch dort gibt es Vertretungsregeln und die Zwangshaft ist auf maximal sechs Monate begrenzt.  

Aber hat die eigene Regelung zum Zwangsgeld in § 172 VwGO nicht deshalb vielleicht gerade eine abschirmende Wirkung gegenüber dem scharfen Zwangsmittelregime der ZPO?

Das wird in juristischen Kommentaren in der Tat so vertreten – aber nie begründet. Und es leuchtet auch nicht ein. Wenn der § 172 VwGO abschließendes Sonderrecht wäre, dann ergäbe der § 167 VwGO keinen Sinn. Der § 167 VwGO legt fest: Soweit in der VwGO keine abschließenden Vorgaben gemacht werden, gilt die ZPO entsprechend. Die Norm wurde explizit fürs Vollstreckungsrecht eingefügt, wären der § 172 und seine Nachbarparagraphen der VwGO abschließend gemeint, dann wäre der § 167 VwGO mit seiner Öffnungsklausel eine komplett überflüssige Norm.

Der von Ihnen in dem Verfahren angerufene Bayerische Verwaltungsgerichtshof (VGH) hat dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) inzwischen die Frage vorgelegt, ob deutsche Gerichte sogar verpflichtet sein könnten, Zwangshaft gegenüber Amtsträgern anzuordnen, und zwar aufgrund europäischen Rechts.  

In jahrelanger Rechtsprechung betont der EuGH, dass die Mitgliedstaaten für eine effektive Durchsetzung des Unionsrechts sorgen müssen. Dafür müssen Gerichte alle zulässigen Maßnahmen ergreifen. Im Zweifel müssen die Gerichte selbst die nötigen Anordnungen erlassen, um das Unionsrecht effektiv durchzusetzen, so entschieden in der Client Earth-Entscheidung 2014. Der EuGH verlangt dazu von den nationalen Gerichten eine weitestmögliche Auslegung des nationalen Rechts. Wenn Zwangshaft unter diesen Prämissen ein mögliches Auslegungsergebnis ist, ist sie anzuordnen, sofern es kein anderes Mittel gibt. Sie bleibt die ultima ratio.

Mal angenommen, juristisch wäre die Zwangshaft zulässig, wäre sie denn politisch zielführend?

Ich glaube, in dem Münchner Fall würde sie schnell zum Erfolg führen. Schon der Haftbefehl als solcher würde genügen, da bin ich mir sicher. Herr Söder ist doch ein Mann des Rechts, wer hätte daran Zweifel? Ob man sich aber dauerhaft bei der Vollstreckung auf dieses Instrument stützen sollte, ist eine andere Frage. Zwangshaft bietet auch jedem wie auch immer politisch orientierten Populisten die Möglichkeit, sich zum Märtyrer zu stilisieren. Vor etwas mehr als 100 Jahren saß schon einmal ein politischer Wirrkopf in einem bayerischen Gefängnis und machte sich zum Märtyrer. Vor diesem Hintergrund muss Verwaltungsvollstreckung andere Wege finden.

"Herr Söder müsste jeden Tag 10.000 Euro aus seinem Privatvermögen an die Deutsche Umwelthilfe zahlen"

Wie könnten die aussehen?

Nach der Rechtsprechung des EuGH müssen die nationalen Gerichte das nationale Recht so weit wie möglich auslegen, um effektiven Rechtsschutz zu gewährleisten. "Soweit wie möglich", das ist die Messlatte, drunter macht es der EuGH nicht. Betrachtet man § 172 VwGO mal ganz unbefangen, schließt er nach seinem Wortlaut nicht aus, dass das Zwangsgeld – ohne ein neues Verfahren anzustrengen – gleich mehrfach angedroht und vollstreckt werden kann. Man könnte das Zwangsgeld in Höhe von maximal 10.000 Euro deshalb von vornherein pro Tag festsetzen lassen, hochgerechnet auf ein Jahr wären das 3,65 Millionen Euro.

Der bayerischen Landesregierung dürfte die Höhe der Beträge ja aber ziemlich egal sein, solange das Geld nur innerhalb der Landesfinanzen hin- und herfließt.

Wenn man sich den § 172 VwGO genau anschaut, dann fällt auf, dass im Wortlaut nicht beschrieben ist, an wen das Zwangsgeld zu zahlen ist. Wir haben als Juristen abgespeichert, dass Zwangs- und Ordnungsgelder an die Staatskasse gehen, aber das ist so nirgends zwingend festgelegt. Beachten wir die Rechtsprechung des EuGH, die uns anhält, dass wir das nationale Recht so weit wie möglich auszulegen haben, um effektiven Rechtsschutz zu gewährleisten, muss es nicht an die Staatskasse gehen. Wieso soll das Zwangsgeld nicht an den Vollstreckungsgläubiger zu zahlen sein? So machen es übrigens viele andere Mitgliedstaaten der EU. Und wir müssen bedenken: Bei vorsätzlichen Rechtsverletzungen sind die deutschen Behörden gehalten, bei ihren verantwortlichen Amtswaltern Regress zu nehmen.

Und das bedeutet konkret?

In dem Münchner Fall hätte das zu Folge: Herr Söder müsste jährlich 3,65 Millionen Euro aus seinem Privatvermögen an die Deutsche Umwelthilfe zahlen, jeden Tag 10.000 Euro. Ich würde jede Wette eingehen, dass er maximal zwei Tage braucht, um zu tun was die Justiz verlangt. Eine effektive Rechtsdurchsetzung wäre auf diesem Weg ganz ohne Zwangshaft gewährleistet: Money makes the world go round.

Herr Klinger, vielen Dank für das Gespräch