Ermittlungsbefugnisse der Europäischen Kommission: Durchsuchung ohne Durchsuchungsbefehl

Das am vergangenen Freitag ergangene Urteil in der Rechtssache Deutsche Bahn reiht sich in die Liste erfolgloser Angriffe gegen die Europäische Kommission ein (Urt. v. 06.09.2013, Rs. T-289/11, T-290/11 und T-521/11). Darin bestätigt das Gericht der Europäischen Union die geltenden Regeln über die Nachprüfungsbefugnisse der Kommission.

Es verstößt hiernach weder gegen das Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 7 der Grundrechtscharta) noch gegen den Anspruch auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz, dass die Kommission für Nachprüfungen bei Unternehmen grundsätzlich keines richterlichen Durchsuchungsbeschlusses bedarf. Das Urteil enthält jedoch auch prägnante Ausführungen dazu, welche Grenzen die europäischen Grundrechte der Kommission bei der Ausübung ihrer Befugnisse setzen.

Die Kommission erlässt sich ihren Durchsuchungsbefehl selber

Die Kommission übt ihre Nachprüfungsbefugnisse aufgrund von Art. 20 und 21 der Verordnung Nr. 1/2003 aus. Grundlage für die Durchsuchung bei Unternehmen ist hiernach in der Regel eine sogenannte Nachprüfungsentscheidung. Sie ähnelt inhaltlich einem richterlichen Durchsuchungsbeschluss, wie ihn etwa Staatsanwaltschaft oder die Steuerfahndung benötigen. Die Entscheidung sagt etwas über Gegenstand und Zweck der Nachprüfung, bestimmt den Zeitpunkt ihres Beginns und klärt die Unternehmen über mögliche Sanktionen auf, wenn sie sich der Nachprüfung widersetzen.

Allerdings ist es die Kommission selbst, die die Nachprüfungsentscheidung erlässt. Einen richterlichen Durchsuchungsbeschluss braucht sie im Regelfall nicht. Ein solcher ist nur erforderlich, wenn die Kommission auf die Unterstützung der national Behörden zurückgreift, um den Widerstand eines Unternehmens gegen die Nachprüfung zu brechen, oder wenn sie die Privatwohnungen von Mitarbeitern des Unternehmens durchsuchen möchte.

Unternehmen haben Recht auf kurze Prüfungsfrist

Das Gericht hat dieser Regelung nunmehr Vereinbarkeit mit der Grundrechtscharta attestiert. Allein das Fehlen einer vorherigen richterlichen Ermächtigung führt demnach noch nicht zu einem rechtswidrigen Eingriff in das Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung. Entscheidend ist vielmehr, dass der europäische Gesetzgeber den Nachprüfungsbefugnissen insgesamt einen hinreichend strikten Rahmen gesetzt und die Kommission ihre Befugnisse innerhalb dieses Rahmens ausgeübt hat. Das Gericht beschäftigt sich eingehend mit diesem der Kommission gesetzten Rahmen.

Dabei stellt es etwa ausdrücklich fest, dass die Kommission dem Unternehmen bei ihrem Eintreffen eine angemessene, wenn auch kurze Frist einräumen muss, damit es mit Hilfe seiner Anwälte den Nachprüfungsbeschluss prüfen kann. Die Kommission muss dem Unternehmen während der Nachprüfung auch eine kurze Frist zur Konsultation seiner Anwälte gewähren, bevor sie Kopien anfertigt, Siegel anbringt oder mündliche Erläuterungen verlangt.

Das Gericht stellt zudem klar, dass die Kommission nicht mit Sanktionen drohen darf, um von den Unternehmen Zugeständnisse zu erlangen, die über die strikten Grenzen ihrer Mitwirkungspflicht hinausgehen. Im Wesentlichen entspricht dies der Praxis der Kommission. Ihre grundrechtliche Absicherung durch das Gericht ist gleichwohl zu begrüßen.

Grenzen der Ermittlungsbefugnisse

Die Ermittlungsbefugnisse der Kommission werden in der letzten Zeit vermehrt vor den europäischen Gerichten angegriffen. Erst Ende 2012 hatte das Gericht bekräftigt, dass die Kommission ihre Nachprüfung nur auf die Tätigkeitsbereiche eines Unternehmens erstrecken darf, hinsichtlich derer sie über hinreichend ernsthafte Indizien für einen Verstoß verfügt. Das Gericht hatte daraufhin die Nachprüfungsentscheidung der Kommission teilweise für nichtig erklärt (Urt. v. 14.12.2012, Rs. T-135/09 – Nexans France SAS u.a. / Kommission). Das Rechtsmittel ist derzeit beim EuGH anhängig.

Darüber hinaus ist das Gericht mit mehreren Klagen befasst, mit denen Unternehmen Auskunftsersuchen der Kommission als unverhältnismäßig angreifen. Andere Unternehmen haben jüngst die Befugnis der Kommission, in Kartellfällen nicht nur den Sachverhalt zu ermitteln, sondern auch selbst Bußgelder zu verhängen, mit Blick auf Art. 6 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) und den Grundsatz der Gewaltenteilung in Zweifel gezogen, wenn auch ohne Erfolg (Urt. v. 18.07.2013, Rs. C-501/11 P – Schindler Holding Ltd u.a. / Kommission).

Strengere Kontrolle behördlicher Maßnahmen in Deutschland

Vor allem Unternehmen aus Ländern, die wie Deutschland über eine sehr stark ausgeprägte richterliche Kontrolle behördlicher Maßnahmen verfügen, betrachten die Ermittlungsbefugnisse der Kommission oftmals mit Skepsis. In Deutschland kommt hinzu, dass Kartellbußgeldverfahren den strengen strafprozessualen Regeln folgen. Eine grundlegende Änderung der Befugnisse der Kommission ist allerdings auch nach Inkrafttreten der Grundrechtscharta nicht zu erwarten. Sie bietet den Gerichten jedoch Gelegenheit, die Grenzen der Ermittlungsbefugnisse der Kommission weiter zu schärfen.

Für den "Krisenfall" – wenn also die Kommission vor der Türe steht – ist den Unternehmen dringend zu raten, fachkundigen Rat einzuholen. Gerade weil die Ermittlungsbefugnisse der Kommission anders sind als man das von Staatsanwaltschaft und Steuerfahndung kennt, ist das Risiko hoch, unbeabsichtigt Fehler zu begehen.

Der Autor Dr. Markus Röhrig, LL.M. (Georgetown) ist Rechtsanwalt und Partner bei Hengeler Müller.