Pläne zur Fachkräfteeinwanderung: Kein Spur­wechsel und auch sonst nicht viel Mut

Die deutsche Migrationspolitik muss seit Jahren einen Spagat praktizieren: Bei der Zuwanderung von Schutzsuchenden soll der große Strom der Flüchtlinge begrenzt werden, bei den von der Wirtschaft dringend ersehnten Fachkräften das bisherige Rinnsal in einen echten Fluss umgewandelt werden. Während der erste Themenbereich mit einem eher dürftigen "Masterplan Migration" und dem Plan der Einrichtung von AnKER-Zentren bedient wurde, hat das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (BMI) nun für die Fachkräfte erste Eckpunkte vorgelegt, mit denen es ein neues Konzept zur Förderung der Fachkräfteeinwanderung vorstellt.

Auffällig ist zunächst, dass mit dem Eckpunktepapier der semantische Übergang von der Zuwanderung zur Einwanderung umgesetzt wird. Damit bestätigt ein von der CSU geführtes Ministerium das Bekenntnis zum Eiwanderungsland Deutschland, um das in den vergangenen  Jahren immer wieder gerungen wurde.

In der Sache bedeutet dies, dass sich Deutschland auf die langfristige Anwesenheit von Facharbeitskräften aus Drittstaaten einstellt. Im Interesse der deutschen Wirtschaft, aber auch im Interesse einer Gesellschaft, deren soziale Sicherungssysteme sonst nicht funktionieren.

Zuerst Inlandspotenziale ausschöpfen

Das vierseitige Papier gibt im Kern die Formulierungen aus dem Koalitionsvertrag wieder, jetzt allerdings unterlegt mit einer Liste konkreter Gesetzgebungsvorschläge.

Diese sind allesamt nicht revolutionär. Sie sollen bestehende Regelungen in ihrem Anwendungsbereich erweitern und mehr Transparenz sowie eine einfachere Handhabbarkeit erreichen.

Vor die Klammer gezogen wird in dem Papier die auch von der Partei Die Linke geteilte Aussage, dass zunächst die Potenziale der Fachkräfteausbildung im Inland, d.h. bei Deutschen und regulär aufhältigen Ausländern, ausgeschöpft werden müssen. Zu diesem Zweck soll eine Nationale Weiterbildungsstrategie entwickelt werden, die nicht näher beschrieben wird. Kurzfristige und zahlenmäßig relevante Erfolge sind insoweit aber kaum zu erwarten.

Sachverständiger Rat nicht aufgenommen: Keine Alternative zur Gleichwertigkeit

Dabei fällt aber auch auf, dass der Vorschlag des Sachverständigenrats für Migration und Integration (SVR) zumindest nicht vollständig aufgenommen werden soll.  Der SVR hatte in seinem Jahresgutachten 2018 die Idee entwickelt, die Nachweispflicht in Bezug auf die Gleichwertigkeit einer im Ausland erworbenen Qualifikation flexibler zu gestalten; dies könne das Herzstück einer Reform der erwerbsmigrationspolitischen Rahmenbedingungen sein.

Als Grundlage für eine Neuregelung soll nach dem Willen des SVR ein "Nimm 2+"-Modell dienen: Danach könnte die Gleichwertigkeitsvoraussetzung durch eine Kombination anderer Kriterien ersetzt werden (z. B. Sprachkenntnisse, ein finanzielles Kriterium oder die Ausbildung in einem Mangelberuf). Eine Fachkraft könnte dann auch ohne Gleichwertigkeitsnachweis einreisen, wenn sie in Deutschland eine Arbeitsstelle gefunden hat, sofern sie zwei oder mehr alternative Qualifikationskriterien geltend machen kann.

Nach Ansicht des SVR wäre das ein sinnvoller Mittelweg zwischen dem Status quo, bei dem das Gleichwertigkeitskriterium im deutschen Recht als Ausschlusskriterium wirkt, und seiner vollständigen Abschaffung.

Vorschläge im Aufenthaltsrecht: nicht neu, wenig Auswirkungen

Die vorgeschlagenen Änderungen im Aufenthaltsrecht beziehen sich auf drei Punkte: Die Vorrangprüfung, mit der zunächst die mögliche Besetzung der freien Stelle durch einen deutschen Arbeitnehmer geprüft wird, soll noch weitergehender als bislang abgeschafft und nur bei Konflikten wieder aktiviert werden. 

Die Rahmenbedingungen für einen befristeten Aufenthaltstitel zur Arbeitsplatzsuche sollen erweitert werden. Nach dem Vorbild der schon bestehenden Regelungen soll eine Erwerbstätigkeit, die eine geringere Qualifikation erfordert als die angestrebte Beschäftigung, zulässig sein, um die Sicherung des Lebensunterhalts zu erleichtern. Diese Sicherung ist Voraussetzung für die Erteilung eines Aufenthaltstitels.  Einfacher werden soll auch der Aufenthalt zum Erwerb oder zur Ergänzung einer Ausbildung.

Das alles sind Maßnahmen, die von Experten bereits seit einiger Zeit gefordert werden. Ihre praktischen Auswirkungen werden bei nüchterner Betrachtung aber eher gering ausfallen. Die entscheidenden Hürden, das ist seit langem klar, liegen weniger im rechtlichen als vielmehr im kulturell-wirtschaftlichen Rahmen: Andere Staaten sind in beider Hinsicht attraktiver für potenzielle Migranten. Deshalb führt auch kein Weg daran vorbei, über die Entlohnungsstrukturen (Tarifverträge und –löhne) sowie die strukturellen Rahmenbedingungen nachzudenken. So könnten z.B. Teile der Ausbildung in Gruppen durchgeführt werden, in denen zunächst die Heimatsprache gesprochen wird.

Kein "Spurwechsel": Asylbewerber sollen weiter nicht in den Arbeitsmarkt

Bei den gesetzlichen Regelungen wird mehr Transparenz versprochen - wieder einmal. Das hört sich gut an, ignoriert aber die ebenfalls etablierte Einsicht, dass es auch darauf letztlich nicht ankommt: Die bestehenden Regelungsinhalte sind mit etwas Beratung einfach zu vermitteln und auch die erfolgreicher um Fachkräfte werbenden konkurrierenden Staaten glänzen nicht gerade mit leicht verständlichen Gesetzen.

Auffällig ist schließlich, dass auch bei diesem Eckpunktepapier zwei rote Linien der bisherigen Regierungspolitik nicht überschritten werden. Erstens wird die Inanspruchnahme von Sozialhilfe ausgeschlossen, so dass auch jeder Jobsuchende seinen Aufenthalt selbst finanzieren muss.

Zweitens wird auch nicht für eine Erleichterung des sog. Spurwechsels plädiert, also den Zugang von (vor allem abgelehnten) Asylbewerbern zum Arbeitsmarkt. Hier bleibt es bei den bestehenden Regelungen, also § 18a Aufenthaltsgesetz (AufenthG) für geduldete Ausländer, die einen Ausbildungsplatz für eine qualifizierte berufliche Ausbildung nachweisen können sowie den Regelungen der §§ 25a und 25b AufenthG. Sie eröffnen mehrjährig Geduldeten jeweils den Zugang zu einem regulären Aufenthalt, wenn sie den eigenen Lebensunterhalt überwiegend selbst finanziert haben oder dies aufgrund ihrer Ausbildung zu erwarten ist.

Berufliche Qualifikation von Migranten: am Problem vorbei

Ein weiteres zentrales Problemfeld wird im zweiten kurzen Teil des Papiers angesprochen: die Handhabung der Anerkennung beruflicher Qualifikationen. Hier wird eine Verbesserung und Beschleunigung der Verfahren angestrebt.

Damit bleibt das Eckpunktepapier aber realitätsfern. Das eigentliche Problem besteht darin, dass die meisten Migranten aus Ländern stammen, die kein auch nur ansatzweise dem deutschen System der beruflichen Bildung vergleichbares Modell kennen; mit der Folge, dass es auch keine anschlussfähige Vorbildung gibt.

Die Bundesregierung wird sehr viel grundsätzlicher wirkende Maßnahmen ergreifen müssen. Entweder, indem sie in den relevanten Herkunftsländern eigene Ausbildungsangebote etabliert oder indem sie für grundsätzlich begabte Migranten in Deutschland Überbrückungsangebote etabliert, die den Einstieg in das deutsche System der beruflichen Bildung ermöglichen.

Der Autor Prof. Dr. Winfried Kluth ist Professor für Öffentliches Recht an der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg und Leiter der Forschungsstelle Migrationsrecht. Einer seiner Arbeitsschwerpunkte liegt seit Jahren im Bereich des Migrations- und Integrationsrechts.