Champions League-Begegnung am 4. November: Aus­schluss von Ein­tracht-Fans ver­stößt gegen EU-Recht

Im September 2023 untersagte die Präfektur Neapel vor einer Champions League-Begegnung zwischen dem heimischen SSC und dem Bundesligisten Eintracht Frankfurt den Verkauf von Eintrittskarten an Einwohner der Stadt Frankfurt a.M. Der Verein verzichtete daraufhin auf das gesamte Gästekartenkontigent. Die Begründung Neapels: Beim Hinspiel im März 2023 sei es zu gewalttätigen Auseinandersetzungen zwischen den Fan-Lagern gekommen, manche sprachen von "Straßenschlachten".

Allerdings verfehlte die Maßnahme der neapolitanischen Behörde ihr Ziel spektakulär. Wie schon im Hinspiel kam es zu Gewaltausbrüchen, nachdem Hunderte Eintracht-Fans trotz des Ausschlusses nach Neapel gereist waren.

Nun kommt es am 4. November zum Wiedersehen beider Clubs in Neapel. Und wieder hat die Präfektur Neapel ein Ticket-Verkaufsverbot für Frankfurter erlassen. Wie das italienische Innenministerium bekannt gab, soll die Maßnahme diesmal sogar flankiert werden durch temporäre Grenzkontrollen zwischen Italien und Deutschland. Ob die damit einhergehende Außerkraftsetzung des Schengen-Abkommens rechtmäßig ist, muss hier dahinstehen. Zu solchen behördlichen Abschottungsversuchen, bei denen bestimmten oder auch unbestimmten Personenkreisen der Zutritt zu den heimischen Fußballstadien untersagt wird, kommt es immer wieder. Die ARD-Sportschau listet immerhin 17 Vorgänge dieser Art im europäischen Spitzenfußball seit 2022.

Aus zweierlei Gründen sollte diese Entwicklung Widerspruch erregen. Einerseits, weil die Maßnahmen rechtswidrig sind. Andererseits, weil sie ungeeignet sind, um das Problem zu lösen oder auch nur einzudämmen. 

Strenger unionsrechtlicher Maßstab gilt 

Zunächst zur Rechtslage: Werden Dienstleistungen wie die Austragung eines Fußballspiels grenzüberschreitend im europäischen Binnenmarkt angeboten, findet das Unionsrecht Anwendung und genießt Anwendungsvorrang vor nationalem Recht. Unabhängig davon, ob die Maßnahme nach italienischem Recht legitim ist, muss sie sich daher auch am Unionsrecht messen lassen.

Hier richtet sich der Blick zunächst auf den in Art. 56 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) angeordneten Schutz der aktiven und passiven Dienstleistungsfreiheit. Hiernach hat im Grundsatz jeder Unionsbürger das Recht, ohne Beschränkungen in jedem Mitgliedstaat der EU selbstständige Dienstleistungen zu erbringen oder zu empfangen. Dienstleistungen sind wirtschaftlich verwertbare Tätigkeiten, die jemand üblicherweise gegen Entgelt erbringt.

Konkretisiert und ergänzt wird diese Grundfreiheit durch die Dienstleistungsrichtlinie (RL 2006/123/EG), die nach inzwischen gefestigter Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) den vorrangig vor Art. 56 AEUV zu prüfenden Einzelfallmaßstab bildet. Das bedeutet: Ob ein italienisches Ticketverkaufsverbot für Frankfurter mit Europarecht vereinbar ist, bestimmt sich nach der Dienstleistungsrichtlinie.

Art. 20 Abs. 1 der Richtlinie enthält ein absolutes Diskriminierungsverbot: Dienstleistungsempfängern darf keine "Anforderung" auferlegt werden, die an den Wohnort oder die Staatsangehörigkeit anknüpft. Im Umkehrschluss dürfen die Mitgliedstaaten Beschränkungen zwar an andere legitime Ziele knüpfen. So stünde es der Präfektur Neapel etwa frei, das Ticketverkaufsverbot an die jeweils im Einzelfall belegte Straffälligkeit oder Gewaltneigung zu knüpfen. Sprich: Man könnte denjenigen den Erwerb von Tickets untersagen, die bereits gewalttätig in Erscheinung getreten sind oder von denen dies aufgrund einer plausiblen Sicherheitseinschätzung angenommen werden kann. 

Jemandem aber allein wegen seiner Herkunft oder Staatsangehörigkeit die Wahrnehmung einer Dienstleistung – und sei es auch der Besuch eines Fußballspiels – zu verbieten, verletzt zentrale Grundsätze der Dienstleistungsrichtlinie und der Personen- und Wirtschaftsfreiheiten im Allgemeinen. Es widerspricht der europäischen Idee eines offenen Binnenmarktes, in dem alle Unionsbürger am wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Leben gleichberechtigt teilhaben sollen und dafür auch Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung gemeinschaftlich gelöst werden. Ausnahmen, die Art. 2 der Richtlinie etwa für Finanz-, Gesundheits- und Sicherheitsdienstleistungen vorsieht, sind nur dort anzuerkennen, wo sensibelste Interessen der Nationalstaaten und ihrer Bürger berührt sind. Das ist hier ersichtlich nicht der Fall.

Pauschale Ausschlüsse sind rechtswidrig und verfehlen ihre präventive Zielsetzung

Ticketverkaufsverbote, die nur darauf abstellen, wo jemand lebt, sind immer rechtswidrig. Eine Rechtfertigungsmöglichkeit sieht die Richtlinie für Beeinträchtigungen der passiven Dienstleistungsfreiheit nicht vor. Die italienischen Behörden können sich – auch wenn diese Frage vom EuGH noch nicht abschließend geklärt ist – ebenso wenig auf Art. 62 AEUV i.V.m. Art. 52 AEUV berufen. Danach wäre eine Sonderregelung aus Gründen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit grundsätzlich möglich. Aber selbst in diesem Fall wäre es wohl notwendig, die jeweilige Einzelperson und eine von ihr individuell ausgehende Gefährlichkeit zu beachten. Allein wegen seines Wohnortes oder seiner Herkunft darf jedenfalls keiner vom Empfang einer Dienstleistung, und sei es ein Fußballspiel, ausgeschlossen werden.

Solche Maßnahmen sind im Übrigen auch offensichtlich ungeeignet, das Problem der Fangewalt zu lösen. Es gibt hinreichend positive Beispiele, wie Risikospiele national und international durch vorausschauende und kooperative Sicherheitsvorkehrungen erfolgreich durchgeführt werden können. Echte Gefährder dürfen und können ausgeschlossen werden, rivalisierende Fangruppen werden durch planvolles Handeln der Polizei an Zusammenstößen gehindert und die Gästefans werden durch Wegleitkonzepte nahezu von der Ankunft bis zu der Abreise polizeilich begleitet. Als mildere Mittel kommen außerdem noch personalisierte Tickets, Videoraumüberwachung und engmaschige Einrahmung innerhalb des Stadions in Betracht. Wir erleben genau dies – mag man es nun gut finden oder nicht – jede Woche in europäischen Stadien.

Richtig kompliziert wird es – wie sich in Neapel 2023 gezeigt hat – erst dann, wenn potenziell gewaltbereite Gruppen unkontrolliert durch die Stadt ziehen, noch frustriert über das verpasste Spiel und die überzogenen Sicherheitsmaßnahmen. Wer glaubt, dies durch flankierende Grenzkontrollen zu verhindern, verkennt die Realität.

UEFA will Regeländerungen prüfen

Wie aufgezeigt, erweisen sich Ticketverkaufsverbote, die pauschal an den Wohnort oder die Staatsangehörigkeit der Empfänger anknüpfen, als unionsrechtswidrig. Der Präfektur Neapel wäre es unbenommen, bestimmten, nach sicherheitsrelevanten Kriterien ausgewählten Personen den Ticketverkauf zu verbieten, wenn dies zur Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich ist. Rundheraus allen Frankfurtern den Zutritt verbieten, darf sie nicht. 

Für Eintracht Frankfurt scheinen inzwischen die Rechtsschutzmöglichkeiten erschöpft. Die angerufene UEFA vertröstete den Verein darauf, nun ernstlich über Regeländerungen diskutieren zu wollen. Und den betroffenen Fans aus Frankfurt steht europarechtlich kein tauglicher Rechtsbehelf zur Verfügung. Sie könnten wohl vor einem italienischen Verwaltungsgericht Eilrechtsschutz ersuchen und sich dort auf die mit der Maßnahme einhergehende Verletzung europäischen Rechts berufen. Ob dies aber tatsächlich noch rechtzeitig bis zum 4. November dazu führen wird, dass Fans aus Frankfurt Zugang zum Stadion erhalten werden, scheint aber zweifelhaft.

Dass die UEFA nun an Regeländerungen denkt, ist grundsätzlich zu begrüßen. Aber vielleicht würde es auch einfach reichen, wenn der Verband alle Beteiligten zur Einhaltung von Europarecht ermahnt.

Die Autoren sind Wissenschaftliche Mitarbeiter am Lehrstuhl für Bürgerliches Recht, deutsches und europäisches Wirtschafts- und Arbeitsrecht (Prof. Dr. Friedemann Kainer) an der Universität Mannheim. Dr. Nico Halkenhäuser ist ferner Geschäftsführer des Arbeitskreis Europäische Integration e.V. Die Autoren haben zu diesem Thema bereits 2023 einen Aufsatz in der Fachzeitschrift EuR (2023, 475) veröffentlicht.