Rechtsrahmen für Drohnen: Regu­lie­rung im Anflug

Mit der technischen Entwicklung der Drohnen steigt der Bedarf an einem zukunftstauglichen Rechtsrahmen, der wie die Drohnen selbst nicht zwingend an Landesgrenzen Halt macht. Im weltweiten Wettlauf um die beste Regulierung des schnell wachsenden Marktes für die zivile Nutzung von Drohnen hat die Europäische Union nun einen entscheidenden Schritt vorwärts gemacht.

Die denkbaren zivilen Anwendungsbereiche für Drohnen sind vielfältig: Drohnen können z.B. für Kameraaufnahmen, Transporte, in der Landwirtschaft sowie zu Lösch- und Rettungsarbeiten und für vieles mehr - einschließlich Sport- und Freizeitaktivitäten - eingesetzt werden. Entscheidend für den weiteren Aufstieg der zivilen Drohnen wird jedoch auch sein, ob ihr Einsatz von der Bevölkerung akzeptiert wird. Dazu müssen Technik und Regulierung den Aspekten der Sicherheit des Luftverkehrs und von Personen und Sachen sowie des Schutzes von Daten und der Privatsphäre hinreichend Rechnung tragen.

Bisher rund 18 unterschiedliche Regelungen

In Europa haben bislang 18 Mitgliedsstaaten einen Rechtsrahmen für Drohnen bis 150 Kilogramm eingeführt bzw. sind sie gerade dabei, Regelungen zu schaffen. Derzeit liegt die Regulierungskompetenz für diese kleinen Drohnen bis bei den Mitgliedstaaten und nur für schwerere Drohnen bei der Europäischen Union selbst.

Die Europäische Union (EU) will jetzt die maßgebliche Verordnung Nr. 216/2008 ändern und diese Kompetenzabgrenzung aufheben. Mit der dann erweiterten Zuständigkeit soll der europäischen Harmonisierung von Regelungen zur Drohnennutzung neuer Auftrieb gegeben werden. Zivile, kommerziell genutzte Drohnen sollen möglichst bald in den europäischen Luftraum integriert werden.

Regulierungsvorschläge in der EU

Am 31. Juli 2015 hat die European Aviation Safety Agency (EASA) im Auftrag der Europäischen Kommission nach einem ersten Konzept  nunmehr konkretere Regulierungsvorschläge veröffentlicht (A-NPA 2015-10). Die Ergebnisse der bis zum 25. September laufenden Konsultation könnten schon bis Ende 2015 in einen konkreten Gesetzesvorschlag einfließen.

Die EASA schlägt eine risikobasierte und zielorientierte Regulierung mit der Unterscheidung von drei abgestuften Risiko-Kategorien vor: Die erste Kategorie mit den geringsten Risiken soll Nutzungen erfassen, bei denen kleine Drohnen (unter 25 kg) in Sichtweite, mit Abstand zu anderen Personen und separiert von anderen Luftraumnutzern gesteuert werden. Die Balance zwischen den Bedürfnissen nach einem sicheren Betrieb einerseits und möglichst geringen Hindernissen für die Entwicklung des Marktes andererseits soll durch Betriebsbeschränkungen  wie z.B. Geofencing, bestimmte Industriestandards und Grundregeln für den Betrieb erreicht werden.

Die Drohnenanwendungen der zweiten Kategorie bergen etwa wegen Flügen außerhalb der Sichtweite oder über dichter besiedelten Gebieten größere Risiken für den Luftverkehr und Personen und Sachen am Boden. Sie sollen daher eine vorherige Risikobewertung und Betriebserlaubnis mit strengeren Auflagen erfordern.

Die dritte Kategorie der höchsten Risikostufe umfasst Nutzungen, die das Risikolevel bemannter Luftfahrt erreichen und z.B. für Frachttransport mit großen Drohnen oder Personenbeförderung gelten. Die Anforderungen an die entsprechenden Drohnennutzungen, die verschiedene Erlaubnisse und Bescheinigungen erforderlich machen, sollen vergleichbar mit denen der bemannten Luftfahrt sein.

Wettlauf mit den USA

Auch auf der anderen Seite des Atlantiks gibt es Regulierungsaktivitäten. Nach derzeitigem Bundesrecht der USA werden für den Betrieb von Drohnen Zulassungen für das Fluggerät bzw. -system und den Piloten oder aber Ausnahmegenehmigungen benötigt. Zudem müssen die Gesetze der Bundesstaaten eingehalten werden; gut ein Dutzend Bundesstaaten hat bislang spezifische Regelungen erlassen.

Die Bundesluftfahrtbehörde der USA, die Federal Aviation Administration – FAA,  hat am 15. Februar 2015 einen Vorschlag für einen neuen Regulierungsrahmen unterbreitet, der die routinemäßige kommerzielle Nutzung von kleinen Drohnen (Unmanned Aircraft Systems - UAS) mit einem Gewicht von unter 25 kg (55 pounds) im Luftraum zulassen soll. Drohnenflüge zu kommerziellen Zwecken würden danach u.a. zunächst nur bei Tageslicht und in Sichtweite und unter gewissen technischen Beschränkungen zugelassen.

Wenn man die Technologie betrachtet, scheinen die USA - aufgrund ihrer Erfahrung mit militärischen Drohnen - eine bessere Startposition für die aufkommende kommerzielle Nutzung von Drohnen zu haben. Was die Einführung eines einheitlichen Rechtsrahmens betrifft, ist der Spitzenreiter aber weniger offensichtlich. Hier könnte die EU eventuell früher das Niveau an Rechtssicherheit erreichen, das die Öffentlichkeit und Industrie erwarten.

Die Autorin Dr. Juliane Hilf ist Partnerin, der Autor Klaus Umbach ist Principal Associate in der Praxisgruppe Öffentliches Wirtschaftsrecht (Environment, Planning und Regulatory) der Rechtsanwaltskanzlei Freshfields Bruckhaus Deringer.