Die neue Grundsteuer: Eini­gung auf den letzten Metern

Die Zeit wurde knapp: Bis zum Jahresende musste eine gesetzliche Neuregelung der Grundsteuer gelingen. Andernfalls hätte die Grundsteuer ab 2020 nicht mehr erhoben werden dürfen, da die bisherige Fassung auf veralteten Bewertungsmaßstäben beruht und gegen Artikel 3 Abs. 1 Grundgesetz (GG) verstößt, wie das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) entschieden hatte. Für die Kommunen hätte das Einnahmeausfälle von knapp 15 Milliarden Euro jährlich bedeutet. Zu viel, um einfach darauf verzichten zu können. Am heutigen Freitag haben sich die Regierungsparteien und Teile der Opposition nun auf eine Lösung geeinigt.

Das Dilemma, welches eine Reform zu lösen hatte, bestand darin, einerseits zeitgemäße und gleichheitsgerechte Bewertungsmaßstäbe für Grundvermögen zu finden, andererseits die Mehrbelastungen für betroffene Bürger in Grenzen zu halten. Da nämlich jahrzehntelang die wirklichen Werte und teilweise deutlichen Wertsteigerungen bei der Berechnung der Grundsteuer nach dem bisherigen Modell ignoriert worden waren, drohten jetzt schlagartige Mehrbelastungen für Deutschlands Bürger.

Das Finanzministerium hatte deshalb zunächst die Idee, für die Erhebung der Grundsteuer letztlich die Kommunen zuständig zu machen. Diese hätten, so die Idee des Ministeriums, die endgültige Höhe der Steuer durch ihre kommunalen Hebesätze beeinflussen können, indem regionale Wertunterschiede durch unterschiedliche Hebesätze wieder hätten ausgeglichen werden können.

Das Problem dieses Vorschlags: Jede Gemeinde muss ihren Hebesatz einheitlich für das gesamte Gemeindegebiet festlegen. Eine Großstadt kann deshalb zum Beispiel nicht zwischen teuren Innenstadtlagen und vergleichsweise günstigeren Randlagen differenzieren. Zudem sind viele finanzschwache Kommunen gerade auf die Grundsteuer angewiesen, sie hätten sich zu niedrige Hebesätze quasi gar nicht leisten können.

Zwei Reformmodelle im "Finale" übrig geblieben

Darum konzentrierte sich die Reformdiskussion letztlich auf die Bewertungsmaßstäbe für Grundstücke. Hier standen sich am Ende zwei Reformmodelle gegenüber: Das vom Bundesfinanzministerium präferierte wertabhängige Modell und das von einigen Bundesländern unterstützte wertunabhängige Modell.

Das wertabhängige Modell sieht für Grundstücke bestimmte Bewertungsverfahren vor. So soll beispielsweise für bebaute Grundstücke ein Ertragswertverfahren gelten, bei dem Nettokaltmieten, Restnutzungsdauer der Immobilie und abgezinster Bodenwert einfließen. Da rund 35 Millionen Immobilien zu bewerten sind, steht erheblicher Verwaltungsaufwand bevor. Eine Mammutaufgabe, vor der sich die Finanzverwaltung bislang gedrückt hatte - und weswegen das BVerfG die bisherige Grundsteuer ja erst für verfassungswidrig erklärte.

Demgegenüber hat das wertunabhängige Modell den Charme, wesentlich unbürokratischer zu sein. Hierbei werden schlicht Grundstücksflächen und pauschalierte Gebäudeflächen mit einem nach Nutzungsart differenzierenden Faktor kombiniert. Auf die so ermittelte Messzahl wenden die Kommunen ihren jeweiligen Hebesatz an. Die steuerliche Bemessungsgröße lässt sich also ohne komplizierte Bewertung des Grundstücks und dessen Bebauung erreichen. Der Nachteil ist freilich, dass dann auch keine Wertunterschiede berücksichtigt werden können. Weil die Grundsteuer damit aber so einfach zu berechnen wäre, hat dieses Modell so manches Bundesland für sich als Fürsprecher gewonnen, allen voran den Freistaat Bayern.

Eine Öffnungsklausel als Kompromiss

Der nun gefundene Kompromiss besteht darin, das wertabhängige Modell zur neuen Grundsteuer zu machen - und zugleich eine Öffnungsklausel vorzusehen, nach welcher Bundesländer eigene Grundsteuergesetze beschließen dürfen, um vom Bundesrecht abweichen zu können. Um diese Lösung umzusetzen, waren drei Hürden zu nehmen.

Zunächst musste das Grundgesetz geändert werden. Bislang stützte der Bund seine Gesetzgebungskompetenz für die Grundsteuer auf das Erfordernis gleichwertiger Lebensverhältnisse sowie die Änderungskompetenz fortgeltenden Bundesrechts (Art. 105 Abs. 2, 72 Abs. 2, 125a Abs. 2 GG). Wie weit die Änderungskompetenz allerdings reicht, war bislang umstritten. Nunmehr schreibt der Art. 105 Abs. 2 GG dem Bund ausdrücklich die konkurrierende Gesetzgebung über die Grundsteuer zu. Parallel räumt der neue Art. 72 Abs. 3 Nr. 7 GG den Bundesländern eine umfassende abweichende Regelungskompetenz ein. Dem bisherigen Öffnungskatalog wie etwa zum Jagdwesen, zur Raumordnung oder zur Hochschulzulassung wird die Grundsteuer als siebter Fall hinzugefügt.

Da für die Grundgesetzänderung eine Zwei-Drittel-Mehrheit erforderlich war, mussten die Regierungsfraktionen Oppositionsvertreter überzeugen und für den Vorschlag gewinnen. FDP und Bündnis 90/Die Grünen haben am Freitag nach Diskussionen und einer von der FDP durchgesetzten Ergänzung die Änderung mitgetragen.

Probleme mit dem Länderfinanzausgleich und der "fiktiven" Bundesgrundsteuer

Die zweite Hürde für den nun gefundenen Kompromiss haben die Regelungen zum Länderfinanzausgleich dargestellt. Da die Grundsteuer auch für den Länderfinanzausgleich relevant ist, gab es Bedenken, dass es zu Grundsteuerentlastungen auf Kosten anderer Bundesländer kommen könnte. Zum Beispiel könnte ein Bundesland seine Grundsteuer reduzieren und damit seine Bürger entlasten. Die so entstandenen Mindereinnahmen würden dann aber über den Länderfinanzausgleich mittelbar kompensiert,  indem nämlich ein Bundesland entweder weniger in den Länderfinanzausgleich einzahlt oder mehr hieraus erhält.

Um dieses Problem zu umgehen, ist vorgesehen, dass für den Länderfinanzausgleich die Grundsteuer nach dem Bundesrecht maßgeblich ist. Verzichtet also ein Bundesland durch seine eigene Grundsteuer auf Steuereinnahmen, kann es diese Einnahmenausfälle nicht im Länderfinanzausgleich gegenrechnen.

Diese zweite Hürde zu nehmen führte allerdings dazu, dass sich ein drittes Hindernis auftat: Für den Länderfinanzausgleich ist in denjenigen Bundesländern, die künftig nach der Öffnungsklausel eine eigene Grundsteuer einführen, immern noch eine "fiktive" Bundesgrundsteuer zu berechnen. Die Länder mit eigener Grundsteuer müssen also künftig doppelt berechnen. Das brachte die Gefahr mit sich, dass allein wegen des Länderfinanzausgleichs in allen Bundesländern umfangreiche Grundsteuererklärungen der Steuerpflichtigen erforderlich würden. Der Vorteil der Öffnungsklausel, nach der sich die Länder auch für das wertunabhängige Modell entscheiden dürfen, wäre damit negiert worden.

Die FDP hat in den Verhandlungen deshalb durchgesetzt, dass eine derartige Steuererklärungspflicht für die "fiktive" Bundesgrundsteuer gesetzlich ausgeschlossen ist. Damit war auch diese Hürde überwunden und der Weg für das Reformpaket zur Grundsteuer frei.

Wie es jetzt weitergeht

Zunächst einmal ist Aufatmen angesagt, insbesondere bei den Städten und Gemeinden: Die Grundsteuer darf auch ab 2020 weiter erhoben werden. Das BVerfG hatte sogar eine weitere großzügige Übergangsregelung gewährt: Sofern bis Ende 2019 eine Neuregelung steht, darf nämlich die alte Grundsteuer noch bis Ende 2024 angewandt werden. Die Übergangszeit steht somit für die Neubewertung der rund 35 Millionen Immobilien zur Verfügung.

Die Öffnungsklausel belebt dabei den Föderalismus. Die Bundesländer haben jetzt die Möglichkeit, nach eigenen Vorstellungen für sie passende Grundsteuern zu entwickeln. Ein Stück weit bedeutet dies zukünftig mehr Steuerwettbewerb zwischen den Bundesländern.

Gesteigerter Verwaltungsaufwand ist aber so oder so unvermeidbar, denn die Neubewertunn der Millionen von Grundstücken ist unumgänglich: Entweder ist sie nach Bundesrecht für das wertabhängige Modell notwendig oder eben wegen des Länderfinanzausgleichs durch Doppelberechnung der dann "fiktiven" Bundesgrundsteuer. Denn dass dafür keine Steuererklärungen verlangt werden dürfen, heißt ja nur, dass sich die Verwaltung die Daten auf anderem Wege beschaffen und die Berechnungen selbst durchführen muss.

Der Autor ist Professor für Wirtschafts- und Steuerrecht sowie Rechnungslegung an der Leibniz-Fachhochschule in Hannover und zugleich Steuerberater, Rechtsanwalt und Fachanwalt für Steuerrecht in Toppenstedt bei Hamburg.