Katastrophenfall Corona-Pandemie: Zur Hilfe verpf­lichtet

Markus Söder hat am 16. März 2020 den ersten Schritt gemacht: Der bayerische Ministerpräsident hat angesichts der pandemischen Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 und der nicht mehr rückverfolgbaren Infektionskette den Katastrophenfall für das Bundesland Bayern ausgerufen. 

Diese außergewöhnliche Maßnahme verleiht der Staatsregierung umfangreiche Befugnisse: Sie kann den Verwaltungsapparat und Hilfsorganisationen zur Katastrophenhilfe verpflichten sowie anordnen, dass das Katastrophengebiet gesperrt oder geräumt wird. Um die Katastrophe zu bekämpfen, darf zudem jedermann einbezogen werden. Dieses Recht haben die Katastrophenschutzbehörden aufgrund von Art. 9 des Bayerischen Katastrophenschutzgesetzes (BayKSG). So heißt es im Gesetz: "Die Katastrophenschutzbehörde kann zur Katastrophenabwehr von jeder Person die Erbringung von Dienst-, Sach- und Werkleistungen verlangen sowie die Inanspruchnahme von Sachen anordnen."

Aktive Inanspruchnahme vs. Pflicht zur Passivität

In dieser im BayKSG vorgesehenen aktiven Inanspruchnahme Dritter liegt ein qualitativer Unterschied zu der Anordnung von Infektionsschutzmaßnahmen, wie etwa Quarantänen oder Ausgangssperren, die sich auf § 28 Abs. 1 (und ggf. § 32) des Infektionsschutzgesetzes (IfSG) stützen: Deren Verbotswirkung erschöpft sich in der Pflicht zur Passivität. 

Auch das am 25. März 2020 beschlossene "Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite", mit dem das IfSG innerhalb weniger Tage geändert wurde, hält an der grundsätzlichen Passivitätspflicht im Fall der Inanspruchnahme Dritter fest. 

Zwar soll das Gesetz unter anderem den aktiven Zugriff auf die Hersteller von Arzneimitteln und Medizinprodukten ermöglichen sowie die aktive Inanspruchnahme medizinischen und pflegerischen Personals erleichtern, um das Gesundheitssystem im Krisenfall zu stabilisieren. Eine Inanspruchnahme von jedermann, so wie sie das BayKSG kennt, sieht aber auch das entsprechend geänderte IfSG nicht vor.

Bayern geht einen Sonderweg

In Bayern könnte jedoch mit diesem Grundsatz gebrochen werden: Die dortige Staatsregierung hat auf Grundlage der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz für den Infektionsschutz (Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG) bereits am 17. März 2020 einen Gesetzesentwurf für ein Bayerisches Infektionsschutzgesetz in den Landtag eingebracht (LT-Drucksache 18/6945). 

Anders als das IfSG des Bundes enthält der bayerische Gesetzesentwurf eine Ermächtigung zugunsten der zuständigen Infektionsschutzbehörden, jede geeignete Person zu verpflichten, Dienst-, Sach- und Werkleistungen zu erbringen, soweit das zur Bewältigung eines vorher formell festgestellten "Gesundheitsnotstands" erforderlich ist. 

Damit würden sowohl das BayKSG als auch das bayerische IfSG jeweils ähnliche Regelungen für die Inanspruchnahme Dritter enthalten. Die qualitativen Unterschiede zwischen dem Infektionsschutz auf der einen und dem Katastrophenschutz auf der anderen Seite drohen zu verwischen. Die verpflichtende Inanspruchnahme von jedermann ist nämlich vor allem dem Katastrophenschutzrecht vorbehalten.

Gegen das bayerische IfSG-Gesetzesvorhaben lassen sich daher rechtliche Bedenken anführen – nicht nur in Hinsicht auf die Kompetenz, sondern auch mit Blick darauf, dass die beiden Regelungsmaterien vermischt werden. Katastrophenschutzrecht und Infektionsschutzrecht sind unterschiedliche, nebeneinander bestehende Regelungsmaterien. Der bayerische Gesetzesentwurf stellt selbst klar: Die Ausrufung des Katastrophenfalles nach dem BayKSG bleibt von den Vorgaben des bayerischen IfSG für den Gesundheitsnotstand "unberührt" (Art. 1 Abs. 1 S. 3 des Entwurfs).

Der Katastrophenfall muss die Ausnahme bleiben

Eine "Katastrophe" ist nach Art. 1 Abs. 2 BayKSG ein Geschehen, bei dem Leben oder Gesundheit einer Vielzahl von Menschen oder die natürlichen Lebensgrundlagen oder bedeutende Sachwerte in ungewöhnlichem Ausmaß gefährdet oder geschädigt werden. Die Katastrophenschutzbehörden werden dann aktiv, wenn eine außergewöhnliche Gefahrenlage nur durch das Zusammenwirken von Behörden, Dienststellen, Organisationen und sonstiger eingesetzter Kräfte abgewehrt bzw. beseitigt werden kann, die zur Unterstützung verpflichtet sind. Die Katastrophenschutzbehörden leiten die in einem solchen Fall erforderlichen Maßnahmen.

Formell muss die zuständige Behörde feststellen, dass eine Katastrophe vorliegt, und die Öffentlichkeit darüber unverzüglich informieren; dies regelt Art. 4 BayKSG. Der Rechtsbegriff der "Katastrophe" beruht auf einer Vielzahl unbestimmter Rechtsbegriffe. Bei der Bewertung, ob ein Katastrophenfall tatsächlich eingetreten ist, ist aus verfassungsrechtlicher Sicht daher äußerste Zurückhaltung geboten: Die Katastrophenschutzgesetze der Länder haben notstandsähnlichen Charakter. Da sie erhebliche Eingriffsbefugnisse in die Grundrechte der Bürgerinnen und Bürger vermitteln, dürfen Katastrophenschutzgesetze nur im Ausnahmefall aktiviert werden. 

Mit Blick auf die pandemische, nicht mehr rückverfolgbare Ausbreitung des Coronavirus und seinen potenziell tödlichen Krankheitsverläufen zeichnet sich allerdings zunehmend ab, dass in Bayern (und auch in anderen Bundesländern) ein Katastrophenfall vorliegt. Dazu trägt nicht zuletzt auch das unvorsichtige Verhalten Einzelner bei, das den bayerischen Ministerpräsidenten dazu veranlasst hat, zusätzlich eine landesweite Ausgangssperre anzuordnen.

Verwaltung und Hilfsorganisationen müssen helfen

Katastrophenschutz ist nach der grundgesetzlichen Zuständigkeitsverteilung Ländersache. Die Katastrophenschutzbehörden sind nach Ausgestaltung der Katastrophenschutzgesetze der Länder in der Regel die kreisfreien Städte und Kreise (vgl. etwa Art. 2 Abs. 1 S. 1 BayKSG). In Bayern kann die Landesregierung oder das Innenministerium zudem die Leitung des Katastropheneinsatzes ganz oder teilweise übernehmen. Eine solche Übernahme erscheint, wie im Falle der pandemischen Ausbreitung des Coronavirus, sachgerecht, wenn die Katastrophe das gesamte Bundesland betrifft.

Die Katastrophenschutzgesetze statten die zuständigen Stellen mit weitreichenden Befugnissen aus. So ermächtigt Art. 1 Abs. 1 BayKSG die Katastrophenschutzbehörden allgemein dazu, die Katastrophe abzuwehren und die dafür notwendigen Vorbereitungsmaßnahmen zu treffen. Auch können die zuständigen Stellen Unterstützungsleistungen anfordern. So bestehen nach Art. 7 Abs. 3 BayKSG erhebliche Zugriffsrechte auf die Verwaltungsapparate des Landes und der Kommunen.

Im Katastrophenfall sind die Staatsregierung oder das bayerische Innenministerium als oberste Katastrophenschutzbehörden gegenüber allen bayerischen Behörden, Gemeinden, Landkreisen und Bezirken sowie gegenüber Feuerwehren und anerkannten Hilfsorganisationen weisungsbefugt. Dazu zählen etwa das Bayerische Rote Kreuz, der Malteser-Hilfsdienst oder die Johanniter-Unfall-Hilfe. Diese Stellen sind verpflichtet, Katastrophenhilfe auf Ersuchen zu leisten. Darüber hinaus können die Katastrophenschutzbehörden Unterstützung durch das Technische Hilfswerk (THW) nach den Vorgaben des THW-Gesetzes anfordern.

Ausgangssperren auf Grundlage des BayKSG und des IfSG

Katastrophenschutzbehörden können auf Grundlage des Art. 10 BayKSG BayKSG das Betreten des Katastrophengebiets verbieten, Personen von dort verweisen und das Gebiet sperren oder räumen, soweit das zur Katastrophenabwehr erforderlich ist. Anders als die bisherige Fassung des IfSG, das die zentrale Rechtsgrundlage für die in den vergangenen Tagen und Wochen angeordneten Infektionsbekämpfungsmaßnahmen bildet, kennt das BayKSG seit jeher eine spezifische Ermächtigungsgrundlage, um eine Ausgangssperre anzuordnen. Zwecksetzung einer solchen Anordnung wäre die Räumung des (landesweiten) Katastrophengebietes aus Gründen der Katastrophenbekämpfung. 

Die bereits für Bayern angeordnete Ausgangssperre ist jedoch vornehmlich eine Infektionsschutzmaßnahme im Anwendungsbereich des IfSG. Soweit das IfSG aber zum Erlass derartiger Maßnahmen ermächtigt und die nach dem IfSG zuständigen Behörden weiterhin handlungsfähig sind, müssen die Befugnisse, die durch das BayKSG für den Katastrophenfall vermittelt werden, soweit zurücktreten. Das IfSG ist das speziellere Gesetz für den Erlass von Infektionsbekämpfungsmaßnahmen. Ausgangssperren, die aus Gründen des Infektionsschutzes angeordnet werden, können damit nicht unter Rückgriff auf das BayKSG erfolgen. Das jüngst geänderte IfSG-Gesetz hat nun auch eine (überfällige) Klarstellung erfahren: Nach § 28 Abs. 1 S. 1 IfSG können die zuständigen Infektionsschutzbehörden Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder gewisse Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten. Damit dürfte nun auch das IfSG die Anordnung von Ausgangssperren auf eine rechtssicherere Grundlage stellen.

Jedermann kann verpflichtet werden

Im Katastrophenfall dürfen die zuständigen Behörden nach Art. 9 BayKSG auch Dritte verpflichten, in Form von Dienst-, Sach- und Werkleistungen oder durch die Inanspruchnahme von Sachen zu helfen. Wer einer solchen Anordnung nicht Folge leistet, begeht eine Ordnungswidrigkeit, die mit einer Geldbuße bis zu 5.000 Euro geahndet werden kann (Art. 18 BayKSG).

Damit wäre es beispielsweise vorstellbar, dass die Katastrophenschutzbehörden bestimmte Berufszweige oder Berufsträger – zum Beispiel aus der Lebensmittelversorgung oder dem medizinischen Bereich – anweisen, bestimmte Produkte herzustellen bzw. Dienstleistungen anzubieten und diese der Allgemeinheit zur Verfügung zu stellen. So können etwa Lebensmittelbetriebe verpflichtet werden, an der Versorgung von Einsatzkräften oder der Allgemeinheit mitzuwirken. Weitere Einschränkungen enthält das Gesetz nicht. Demnach können nicht nur ausgebildete Personen zur Leistungserbringung verpflichtet werden, sondern letztlich jedermann, der in der Lage ist, die notwendige Unterstützung zu leisten. 

Entschädigung nur im Ausnahmefall

Das BayKSG sieht zwar vor, dass verpflichtend erbrachte Sach- und Werkleistungen zu entschädigen sind. Gleichwohl ist der Entschädigungsanspruch erheblich eingeschränkt und wird nur gewährt, soweit die Leistungen über "verkehrsübliche Hilfsleistungen" hinausgehen oder ein "nicht zumutbarer Schaden" erlitten wird. Die tatbestandlichen Einschränkungen machen die Entschädigung somit nicht zur Regel, sondern zur Ausnahme. Hier wird besonders deutlich: Das Katastrophenschutzgesetz ist ein Ausnahmegesetz. Einmal aktiviert, verlangt es ein Sonderopfer zugunsten der Allgemeinheit. 

Im Pandemiefall ist dieses Sonderopfer dem hohen verfassungsrechtlichen Stellenwert des Gesundheitsschutzes sowie besonders dem Umstand geschuldet, dass die aktuelle Ausnahmesituation viele Wirtschaftsbereiche existenziell gefährdet. Zur Bekämpfung der Katastrophe wird nicht nur ein individuelles Sonderopfer, sondern gewissermaßen ein kollektives Sonderopfer aller gesellschaftlichen Akteure verlangt. Der Entschädigungsgedanke tritt in diesem Fall in den Hintergrund.

Die Autoren: Prof. Dr. Dirk Uwer ist Partner und Dr. Norman Koschmieder Associate im Düsseldorfer Büro von Hengeler Mueller. Die beiden Anwälte sind auf das Öffentliche Wirtschaftsrecht spezialisiert und beraten regelmäßig im Verfassungs- und Verwaltungsrecht.