BVerwG zu Verjährungsfrist bei Erstattungsansprüchen: Selbst für Behörden zu lang

Ein weiterer Senat des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) hat nunmehr entschieden, dass öffentlich-rechtliche Erstattungsansprüche vergleichbar zivilrechtlichen Bereicherungsansprüchen in drei Jahren ab Kenntnis verjähren (Urt. v. 15.03.2017, Az.: 10 C 3.16). Während vor der Schuldrechtsmodernisierung Einigkeit dahingehend bestand, dass öffentlich-rechtliche Erstattungsansprüche nach 30 Jahren verjährten, setzen sich die Senate des Bundesverwaltungsgerichts seitdem mit der Frage auseinander, ob es bei einer Verjährungsfrist von objektiv 30 Jahren verbleibt oder ob eine kenntnisabhängige Drei-Jahres-Frist entsprechend § 195 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) n.F. anzuwenden ist.

Unstreitig ist, dass auch öffentlich-rechtliche Ansprüche verjähren. Spezielle Vorschriften zur Verjährung sucht man indes in den meisten Fällen vergebens, wodurch Analogieschlüsse erforderlich sind. Hierbei ist den Besonderheiten des öffentlichen Rechts Genüge zu tun, um die sachnächste Verjährungsregelung zu ermitteln. Ein pauschaler oder allzu leichtfertiger Verweis auf zivilrechtliche Vorschriften verbietet sich daher. Gleichwohl drängt sich die Vergleichbarkeit der Interessenlage gerade bei den dem Zivilrecht nachgebildeten öffentlich-rechtlichen Ansprüche auf.

Behörde ließ sich über fünf Jahre Zeit

Im nun entschiedenen Fall machte die Behörde die Rückforderung von Zuwendungen geltend, die sie als Zuschuss für Existenzgründer gewährt hatte. Die Zuwendung stand unter der auflösenden Bedingung, dass der mitfinanzierte Betrieb während der gesamten Laufzeit des Zuschusses eigenbetrieblich gewerblich genutzt wird. Der Kläger hatte der beklagten Behörde bereits 2007 mitgeteilt, dass ihn die Gesellschafterversammlung Ende November 2006 als Geschäftsführer abberufen habe. Noch 2007 schied der Kläger aus der Gesellschaft aus. Die auflösende Bedingung war eingetreten. Auf die genannte Mitteilung reagierte die Beklagte allerdings jahrelang nicht. Vielmehr setzten sich die Parteien schriftlich über die weiteren Modalitäten der Tilgungsraten auseinander. Erst im August 2012 forderte die Beklagte den Kläger unter Verweis auf den Eintritt der auflösenden Bedingung auf, die gezahlten Zuschüsse zurück zu zahlen.

Mit seinem Urteil stellte das BVerwG die Entscheidung des Verwaltungsgerichts (VG) Koblenz wieder her. Dieses hatte die zivilrechtliche, kenntnisabhängige Regelverjährungsfrist von drei Jahren zur Anwendung gebracht. Eine nähere Auseinandersetzung mit der Frage der entsprechenden Anwendbarkeit dieser Regelung blieb allerdings aus.

OVG: 30-Jahres-Frist wegen "Besonderheiten des öffentlichen Rechts"

Das Oberverwaltungsgericht (OVG) Rheinland-Pfalz kippte die erstinstanzliche Entscheidung und nahm an, dass für öffentlich-rechtliche Erstattungsansprüche nach § 49a Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) die kenntnisunabhängige 30-jährige Verjährungsfrist des alten Schuldrechts weitergelte. Rechtssicherheit und Rechtsfrieden geböten eine 30-jährige Verjährungsfrist, ließen diese aber auch genügen. So berücksichtige die dreijährige Verjährungsfrist die Besonderheiten des öffentlichen Rechts nicht ausreichend. Insbesondere liege es "vielfach gerade nicht im Interesse des öffentlich-rechtlichen Gläubigers, den geltend gemachten Anspruch schnellstmöglich durchzusetzen". Vielmehr spielten auch Gemeinwohlinteressen wie soziale Belange oder die Erhaltung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Abgabenschuldners eine Rolle.

In der 30-jährigen Verjährungsfrist komme dagegen ein allgemeiner Rechtsgedanke zum Ausdruck, der eine zutreffende Konkretisierung der Grundsätze von Rechtssicherheit und Rechtsfrieden in Abwägung gegen den Grundsatz der gesetzmäßigen Verwaltung darstelle.

Analogie zu altem Recht heute kaum noch verständlich

Dieser Argumentation ist der 10. Senat des Bundesverwaltungsgerichts nun entgegengetreten. Der Gesetzgeber habe mit der Neufassung der Vorschriften zur Verjährungshemmung in §§ 53, 102 VwVfG zum Ausdruck gebracht, dass für öffentlich-rechtliche Ansprüche grundsätzlich das neue Verjährungsrecht gelten könne. Es liege daher keine grundlegende Unvereinbarkeit vor. Zwar fehle eine ausdrückliche Anordnung für öffentlich-rechtliche Erstattungsansprüche nach § 49a VwVfG, doch sei dieser Anspruch strukturell dem zivilrechtlichen Bereicherungsanspruch vergleichbar, sodass eine Anwendung der gleichen Verjährungsvorschriften nahe liege.

Das Urteil des 10. Senats des Bundesverwaltungsgerichts überrascht nicht. Im Gegenteil ist es mehr als ein Jahrzehnt nach der Schuldrechtsreform kaum noch verständlich, weshalb heute noch Analogien zum alten Rechtszustand gebildet werden sollten. Dies gilt umso mehr, wenn auch die entsprechenden Sachverhalte gar keinen Bezug mehr zur alten Rechtslage aufweisen.

Ob man zudem aus einem allgemeinen Rechtsgrundsatz in mathematischer Genauigkeit eine 30-jährige objektive Verjährungsfrist folgern kann, mag mit Recht bezweifelt werden. Ein solcher Ansatz begegnet bei seiner dogmatischen Herleitung sicherlich einigen argumentativen Hindernissen.

Langsamkeit nicht im Gemeinwohlinteresse

Auch der Grundsatz der Rechtmäßigkeit der Verwaltung spricht nicht zwingend gegen eine dreijährige Verjährungsfrist. Er gebietet die Herstellung gesetzeskonformer Zustände durch Rückforderung zu Unrecht gezahlter Zuwendungen. Allerdings dient gerade die dreijährige Frist zur Geltendmachung öffentlich-rechtlicher Erstattungsansprüche einer zeitnahen Verwirklichung des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Dies entspricht zugleich dem verfassungsrechtlichen Grundsatz einer ordnungsgemäßen Haushaltsführung und des sparsamen Mitteleinsatzes.

Auch die (neuen) zivilrechtlichen Verjährungsvorschriften schaffen zudem einen Ausgleich zwischen widerstreitenden Interessen. Dem Interesse an Rechtssicherheit und Rechtsfrieden steht im Zivilrecht zwar nicht der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gegenüber, wohl aber die durch das Grundrecht der Eigentumsfreiheit geschützte Forderungsinhaberschaft.

Sprachlos hinterlässt den gewöhnlichen Steuer- und Abgabenschuldner die Argumentation des OVG Rheinland-Pfalz, dass das Gemeinwohlinteresse durch eine lange Verjährungsfrist geschützt werden müsse. Für entsprechende Härtefälle gibt es Stundungs- und Tilgungsvereinbarungen. Die Tatenlosigkeit der Behörden aber dürfte in den seltensten Fällen dem Gemeinwohlinteresse dienen. Insoweit ist die Entscheidung des BVerwG zugleich beruhigend.

Die Autoren Gunilla Klöhn und Florian van Schewick sind Associates bei Redeker Sellner Dahs Rechtsanwälte.