BVerwG zur Klage der AfD: Nürn­berg darf vor­erst in Allianz gegen Rechts­ex­t­re­mismus bleiben

Seit Jahren setzt sich die Stadt Nürnberg besonders gegen Rassismus und Fremdenhass ein – dies auch vor dem Hintergrund, dass sie einst Austragungsort der Reichsparteitage der NSDAP war. Unter anderem ist die Stadt Gründungsmitglied der Allianz gegen Rechtsextremismus in der Metropolregion Nürnberg. Diesem Verein gehören eigenen Angaben zufolge 164 Kommunen sowie 358 zivilgesellschaftliche Organisationen und Institutionen an.

In der Vergangenheit hatte sich der Verein wiederholt kritisch zur AfD geäußert. Der AfD-Kreisverband Nürnberg/Schwabach sah in der Mitgliedschaft einen Verstoß gegen das Neutralitätsgebot und hatte geklagt. Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) hat entschieden, dass Nürnberg vorerst in der Allianz bleiben darf (Urt. v. 26.03.2026, Az. 8 C 3.25). Ein Anspruch der AfD auf Beendigung der Mitgliedschaft setze voraus, dass der Stadt die Äußerungen der Allianz wie eigene zuzurechnen seien und dieser mittelbare Eingriff in die Chancengleichheit der Partei nicht gerechtfertigt sei. Das konnte das BVerwG am Donnerstag nicht feststellen.

Die rechtliche Würdigung des Sachverhalts war nicht nur durch komplexe Rechtsfragen geprägt, sondern auch durch unzureichende Tatsachenfeststellungen der Berufungsinstanz, wie das BVerwG anmerkte. Besonders augenfällig: Die erst in der Revisionsinstanz beigeladene Allianz, deren Stellungnahme zu Tatsachenfragen aufgrund prozessualer Vorschriften daher nicht mehr berücksichtigt werden konnte. Dies wird der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (VGH) nach der Zurückweisung des Verfahrens nachholen müssen.

Ungeachtet dieser Ermittlungsproblematik stehen jedoch gleich mehrere gewichtige Rechtsfragen im Raum.

Keine rechtliche oder faktische Beherrschung

Nur wenn die Aussagen der Allianz gegen Rechtsextremismus rechtlich auf den Hoheitsträger zurückgeführt werden können, stelle sich – so die Vorsitzende – die Frage, ob eine Verletzung der Neutralitätspflicht in Betracht komme. In der Verhandlungsführung des Senats wurden dabei mehrere Aspekte deutlich, die in der Begründung voraussichtlich noch ausgeführt werden.

Eine rechtliche Beherrschung der Allianz durch die Stadt konnte das BVerwG nicht feststellen. Dies hatte auch der VGH in der zweiten Instanz so gesehen (Urt. v. 14.11.2024, Az. VGH 4 B 23.2005). Der Rückgriff auf die Fraport-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (Urt. v. 22.02.2011, Az. 1 BvR 699/06) sei zwar ein tauglicher Anhaltspunkt. Diese stellt fest, dass auch privatrechtliche organisierte Unternehmungen unmittelbar grundrechtsverpflichtet sind, wenn der Staat überwiegender Eigentümer ist. Angesichts der Minderheitsbeteiligung der Stadt Nürnberg seien diese Kriterien aber nicht erfüllt. Weder im Vorstand noch im Koordinierungsgremium der Allianz und der Mitgliederversammlung habe die Stadt besondere Rechte. Eine faktische Beherrschung durch eine besondere Gewichtung der Minderheitsbeteiligung schloss der VGH ebenfalls aus.

Ein Zurechnungsmaßstab unterhalb der Beherrschung

Die Vorsitzende verwies allerdings darauf, dass auch ein anderer Zurechnungsmaßstab in Betracht kommen kann. Eine Zurechnung sei demnach möglich, wenn die Zielsetzung und Wirkung der Beteiligung lenkenden Einfluss auf die Allianz entfalten könne. Die Zielsetzung ließe sich anhand verschiedener Indizien, wie der Gründungsinitiative, der Beteiligung über die Geschäftsstelle, der Satzung und einer möglichen Abhängigkeitsbeziehung, beurteilen. Damit greift das Gericht auf Indizien zurück, die auch das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz in einem parallelen Verfahren zu einer Kooperation aus Jugendparlament und Kirche in Betracht gezogen hat (Beschl. v. 05.02.2026, Az. 10 B 10203/26.OVG RP). Die Rolle der Geschäftsstelle, die Satzung und eine mögliche Abhängigkeit der Existenz des Vereins von der Stadt seien nicht aussagekräftig oder nicht nachgewiesen, um zu dem Schluss zu kommen, dass die Mitgliedschaft auf Benachteiligung der AfD gerichtet war, so das BVerwG

Um eine derartige Wirkung der Mitgliedschaft festzustellen, reicht allerdings eine Kausalität nicht aus. Vielmehr müsse – im Anschluss an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts – ein funktionales Äquivalent zu einem unmittelbaren Eingriff vorliegen. Dieses Äquivalent allein in der Mitgliedschaft zu sehen, fällt schwer. Zu Recht kritisierte ein Beteiligter des Verfahrens, dass die mittelbar-faktische Wirkung auch Grenzen habe. Das BVerwG lässt dies offen und verweist auf fehlende Tatsachenfeststellungen. Dies muss erneut vor dem VGH verhandelt werden. 

Sind die Kommunen für einen "präventiven Verfassungsschutz" zuständig?

Sollten der Stadt die Äußerungen des Vereins zugerechnet werden können und damit ein mittelbarer Eingriff in die Chancengleichheit der Parteien vorliegen, stellt sich die Frage nach der Rechtfertigung. In Betracht kommt hier die Verteidigung der freiheitlich-demokratischen Grundordnung.

Zur Debatte stand zunächst die Kompetenz der Kommunen für einen solchen "präventiven Verfassungsschutz", wie ihn aktuell Andreas Funke/Markus Krajewski auf dem Verfassungsblog diskutieren. Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 Buchst. b) Grundgesetz (GG) weist die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder für den Verfassungsschutz dem Bund zu. Daraus wollte der Vertreter der AfD eine abgeschlossene Kompetenzverteilung ableiten. Die übrigen Verfahrensbeteiligten widersprachen ihm allerdings: Die Verteidigung der freiheitlich demokratischen Grundordnung erschöpfe sich nicht in dieser Kompetenznorm: Zum einen regele die Kompetenznorm nach ihrem Wortlaut nur die Zusammenarbeit auf diesem Gebiet. 

Zum anderen sei der Einsatz für die freiheitlich demokratische Grundordnung allen staatlichen Stellen zugewiesen: Förmliche Maßnahmen wie das Parteiverbotsverfahren aus Art. 21 GG stünden dabei neben der generellen Einstellung von Beamten, die über die Grundsätze des Berufsbeamtentums und ihren Amtseid sogar jeweils persönlich zum Eintreten für den Schutz der freiheitlich demokratischen Grundordnung verpflichtet seien. 

Das Gericht verhielt sich zu diesem Punkt zögerlich: Es stellte fest, dass der Schutz der freiheitlich demokratischen Grundordnung auch für die Kommunen grundsätzlich ein Gegengewicht zur Neutralitätspflicht bieten könne. Dies erfordere aber, dass die staatliche Stelle sich gerade auf die Verteidigung und deren Notwendigkeit berufe. Insofern bestehe – in den Worten des Vertreters des Bundesinteresses – also ein "Zitiergebot". Eine staatliche Stelle müsse demnach ankündigen, dass eine Äußerung aufgrund der Verteidigung der freiheitlich demokratischen Grundordnung erfolge. Nur so lasse sich diese Kompetenz zur Rechtfertigung eines parteipolitischen Neutralitätsverstoßes heranziehen. 

Verfahren geht an den VGH Bayern zurück

Mit seiner Entscheidung hat das BVerwG einen neuen Maßstab für die Zurechnung privater Handlungen eingeführt. Die indizienbasierte Anknüpfung an die Zielsetzung und Wirkung der Mitgliedschaft wird damit zum Maßstab, ob ein Verstoß der Stadt Nürnberg gegen das parteipolitische Neutralitätsgebot vorliegt. So haben einerseits Vereine und Kommunen ausreichend Rechtssicherheit, inwieweit sie Stellung beziehen können. Andererseits wird für die Parteien sichergestellt, dass keine unzulässige staatliche Beeinflussung der öffentlichen Meinung stattfindet. 

Das Verfahren ist jedoch noch nicht zu Ende, eine abschließende Entscheidung konnte das BVerwG nicht treffen. Mit der Zurückweisung an den VGH Bayern könnten auch neue Tatsachenfeststellungen getroffen werden, die die Zurechnung der Handlungen des Vereins zur Stadt Nürnberg ermöglichen könnten. Dies kann die kommende Entscheidung des VGH maßgeblich beeinflussen, da das BVerwG eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung bereits abgelehnt hat. Die Frage der Zurechnung ist daher entscheidend.

Mit Material der dpa

Jakob Becker ist Doktorand und forscht zum Staats- und Verwaltungsrecht. Er arbeitet am Lehrstuhl für internationales Wirtschaftsrecht und Umweltrecht von Prof. Dr. Dr. h.c. Peter-Tobias Stoll in Göttingen.