BVerwG zu verspätet eingeleitetem Disziplinarverfahren: Keine Maxi­mal­sank­tion für "Cham­pagner de luxe saufen"

Die beklagte ehemalige Dezernentin eines nordrhein-westfälischen Kreises war gerade zwei Wochen zuvor wegen dauerhafter Dienstunfähigkeit in den Ruhestand getreten, als nun das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) in dritter Instanz über die angemessene Sanktion im gegen sie gerichteten Disziplinarverfahren zu entscheiden hatte (Urt. v. 15.11.2018, Az. 2 C 60.17). Nachdem noch Verwaltungsgericht (VG) Münster und Oberverwaltungsgericht (OVG) NRW noch die Entfernung aus dem Beamtenverhältnis für angemessen erachtet hatten, kürzte das BVerwG nun lediglich das Ruhegehalt für drei Jahre um fünf Prozent. Die verspätete Einleitung des Disziplinarverfahrens und der Umstand, dass man die Frau zuvor nicht für einzelne Dienstpflichtenverstöße sanktioniert hatte, kamen ihr dabei in der Revisionsinstanz zugute.

Damit ist die Beamtin gerade noch einmal glimpflich davongekommen, ebenso aber auch der Dienstherr, dem Verfahrensfehler unterlaufen waren.

1982 war die Frau unmittelbar nach dem Abitur in die Kreisverwaltung eingetreten und dort ausgebildet worden. Schon vier Jahre später entdeckte sie ihr Interesse am juristischen Studium und studierte zunächst parallel zur Tätigkeit im Kreishaus. Dort wurde sie befördert und auf Lebenszeit verbeamtet. Um das erste Staatsexamen und das Referendariat absolvieren zu können, stellte sie ihr Dienstherr frei.

Nachdem beide Prüfungen abgelegt waren, kehrte die Beamtin zunächst in das ursprüngliche Amt zurück, wurde dann aber später zunächst zur Kreisrechtsrätin und über die Jahre hinweg schließlich zur Leitenden Kreisrechtsdirektorin ernannt. 2003 erhielt sie das Amt einer Dezernentin und war – nunmehr in der Besoldungsgruppe B2 angekommen – zugleich Teil des dreiköpfigen Verwaltungsvorstands.

Bilderbuchkarriere mit abruptem Ende

Während sie nun die Behördenspitze erreicht und eine beachtliche Karriere absolviert hatte, traten ab 2011 zunehmend Probleme im dienstlichen Umgang auf. Nach Krankschreibungen und ersten Mobbing-Vorwürfen gegen den Landrat und leitende Mitarbeitende, überschnitten sich in den Folgejahren Umstrukturierungen der Verwaltung, Klagen auf amtsangemessene Beschäftigung und weitere Mobbing-Vorwürfe.

Als die Dezernentin schließlich interne Informationen an die SPD-Kreistagsfraktion und Dritte weiterleitete, Termine nicht wahrnahm, offen ankündigte dienstlichen Anweisungen keine Folge zu leisten und in beleidigender Weise über den Landrat und Fachbereichsleitungen sprach, führte dies 15 Monate später zur Einleitung eines behördlichen Disziplinarverfahrens.

Der Landrat gelangte am Ende dieses Verfahrens zu der Auffassung, dass die Entfernung der Beamtin aus dem Beamtenverhältnis geboten sei, vorläufige Dienstenthebung und 50-prozentige Kürzung der Dienstbezüge für das laufende Verfahren inklusive. Sowohl das VG Münster als auch das OVG NRW trugen diese Entscheidungen mit.

Hierbei kam dem Landrat auch zugute, dass er Fehler im Disziplinarklageverfahren selbst behob. So hatte er nämlich die Disziplinarklage durch eine Prozessbevollmächtigte erheben lassen. Diese hatte die Klageschrift in geübter anwaltlicher Manier unterzeichnet. Trotz unbeschränkter Prozessvollmacht für das Disziplinarverfahren galt die Disziplinarklage zunächst als fehlerhaft. Die Rechtsprechung fordert – für viele Behörden überraschend und auch inhaltlich nicht ohne Weiteres widerspruchsfrei begründbar - die Unterzeichnung des Landrats. Erst sein Autogramm verhalf daher der Klage vor den Disziplinargerichten zur Wirksamkeit.

BVerwG: Dienstherr reagierte zu langsam

Die Vielzahl der Vorwürfe wurde der Beamtin dort zum Verhängnis. Warf sie etwa dem Landrat "Wasser predigen, Champagner de luxe saufen" vor, hielten die Gerichte diese Wortwahl zwar als Einzeltat nicht für besonders stark sanktionsbedürftig. Die Gesamtschau aller Dienstvergehen füllte aber schließlich knapp 490 Randnummern des Berufungsurteils und überzeugte dort den Senat, dass die Entfernung geboten war. Das Fass war übergelaufen. Erst das BVerwG erklärte nun, dass der Dienstherr es nicht so weit hätte kommen lassen dürfen.

Der Revisionssenat hatte eigenhändig die Revision durch Beschluss zugelassen und dabei sein Augenmerk ganz offensichtlich auf die Frage der verspäteten Einleitung des Disziplinarverfahrens gerichtet und zugleich darauf, dass die Beamtin erst für die Gesamtschau aller Missetaten belangt wurde, nicht aber zuvor für einzelne Dienstpflichtenverstöße.

Erst so war die Maximalsanktion des Disziplinarrechts denkbar geworden. Jede einzelne Äußerung der Beamtin, jeder einzelne nicht wahrgenommene Termin, jede einzelne Email an die SPD-Kreistagsfraktion oder Dritte oder jede einzelne Arbeitsverweigerung wären wohl noch deutlich geringer, etwa mit Hilfe eines Verweises zu ahnden gewesen.

Die Mär von der Einheit des Dienstvergehens

Das nordrhein-westfälische Disziplinarrecht schreibt zwar die Einleitung eines Disziplinarverfahrens vor, setzt hierfür aber keine Frist. Da die Rechtsprechung ergänzend die Figur der Einheit des Dienstvergehens vertritt und somit Gesamtbetrachtungen geradezu forciert, wähnte sich der klagende Kreis in Sicherheit, nichts versäumt zu haben.

Und tatsächlich ist das Fristenregime des Disziplinarrechts äußerst unvollständig. Der Landesgesetzgeber an Rhein und Weser hat wie alle anderen Landes- und Bundesgesetzgeber zwar den Beschleunigungsgrundsatz für Disziplinarverfahren geregelt. Sie gehen damit allen anderen Geschäften der Verwaltung vor. Auch besteht für den Betroffenen Beamten die Möglichkeit, dem Dienstherrn gerichtlich eine Frist zum Abschluss des Verfahrens setzen zu lassen, wenn dieses unbegründet länger als sechs Monate andauert. Ein Erzwingungsverfahren zur Einleitung eines Disziplinarverfahrens oder eine Ausschlussfrist, nach der ältere Vorwürfe präkludiert wären, besteht aber nicht.

Das verwundert, weil der Dienstherr in der Regel zugleich auch Arbeitgeber für privatrechtliche Angestellte der Verwaltung ist. Diesen gegenüber ist er verpflichtet innerhalb von nur 14 Tagen über die Aussprache von Abmahnungen oder Kündigungen zu entscheiden. Auch die Grundverschiedenheit von Arbeitsverhältnis und Beamtenverhältnis vermag den hohen Zeitdruck im Privatrecht und die scheinbare Grenzenlosigkeit im öffentlichen Dienstrecht nicht zu erklären.

Pflichtenmahnung vor Entfernung aus dem Beamtenverhältnis

Es ist daher für Dienstherrn wie auch Beamte wünschenswert, wenn das BVerwG seine Entscheidung nun zum Anlass nimmt, weitere Leitplanken für die zeitnahe Einleitung eines Disziplinarverfahrens einzuziehen. Seine Rechtsprechung aus dem Jahr 2008 (Beschl. v. 18.11.2008, Az. 2 B 63.08), wonach Disziplinarverfahren "unverzüglich", also ohne schuldhaftes Zögern einzuleiten seien und Verzögerungen mildern zu berücksichtigen seien, bedarf der ständigen Weiterentwicklung, insbesondere auch gegenüber den Landesgesetzgebern.

Dies gilt umso mehr, als nämlich die ersten beiden Instanzen von einem endgültigen Vertrauensverlust in die Beamtin ausgegangen sind und auch das BVerwG bislang in diesen Fällen keinen Raum mehr für Milderungen vorsah.

Gleichzeitig entwickelte der Senat die Figur der stufenweisen Steigerung der Disziplinarmaßnahmen fort. Denn er macht deutlich, dass auch die Einheit des Dienstvergehens nicht dazu führen darf, immer weitere Vorwürfe anzusammeln. Vielmehr sei der Dienstherr gehalten, pflichtenmahnend und verhältnismäßig auf erste geringere Verstöße mit niedrigeren Sanktionen einzuwirken. Für spätere weitere Dienstpflichtenverstöße wäre sodann ein weiteres Disziplinarverfahren einzuleiten und ggf. mit dem Ziel einer härteren Disziplinarsanktion abzuschließen.

Es bleibt die schriftliche Begründung der Entscheidung abzuwarten. Sie wird Messlatte für zukünftige Disziplinarverfahren sein, die wiederkehrende kleinere Vorwürfe zum Gegenstand haben.

Der Autor Robert Hotstegs ist Fachanwalt für Verwaltungsrecht in der Hotstegs Rechtsanwaltsgesellschaft, Düsseldorf. Er ist Lehrbeauftragter der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung NRW und ständiger Beisitzer des Dienstgerichts für Richter bei dem Landgericht Düsseldorf.