Kennzeichnungspflicht für Polizeibeamte vor dem BVerwG: Keine Stig­ma­ti­sie­rung, son­dern eine Selbst­ver­ständ­lich­keit

Polizeigewalt ist in Deutschland ein reales Problem, das zeigt eine jüngst veröffentlichte Studie des Forschungsprojektes KVIAPOL der Ruhr Universität Bochum. Der Einsatz übermäßiger Gewalt durch Polizeibeamte kann aber nur verfolgt werden, wenn deren Identität feststellbar ist. In der Praxis ist das jedoch häufig schwierig, besonders wenn die Beamten bei Einsätzen anonymisierende Uniformen und Helme tragen. Am morgigen Donnerstag verhandelt deshalb das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) über eine Kennzeichnungspflicht für Polizeibeamte (Az. 2 C 32.18 u. a.).

Im Verhältnis zum Bürger stellt die Polizei das sichtbarste Gewaltmonopol des Staates dar. Bewaffnete Polizeibeamte in Uniform wirken per se einschüchternd und wenig bürgernah. Dies gilt umso mehr, wenn ihre Identität unerkannt bleibt. Transparenz und Bürgernähe können in diesem speziellen Verhältnis nur durch eine Individualisierung hergestellt werden, bspw. durch Namensschilder oder eine sichtbare Dienstnummer.

Auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrecht (EGMR) befürwortet daher das Tragen einer unverwechselbaren Kennzeichnung (EGMR, Urteil vom 9.11.2017, 4774/15). Die Individualisierung der Polizeibeamten kann zunächst einmal zur Deeskalation beitragen. Sollte es dennoch zu Fehlverhalten kommen, lässt sich dieses durch die Kennzeichnung zumindest leichter verfolgen.

Kennzeichnung bereits in vielen Ländern vorgeschrieben

In Deutschland wird die politische Diskussion um eine Kennzeichnungspflicht für Polizeibeamte seit einigen Jahren kontrovers und oft auch emotional geführt. Da die Regelungskompetenz den einzelnen Bundesländern zufällt, zeigt sich bundesweit ein uneinheitliches Bild. So wurden in Berlin, Brandenburg, Bremen, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen Kennzeichnungspflichten durch das Tragen von Namensschildern oder einprägsamen Nummernkombinationen auf Uniformen und Helmen vorgesehen, in Hamburg wird eine solche zur Zeit vorbereitet. In Nordrhein-Westfalen wurde Ende 2016 eine Kennzeichnungspflicht eingeführt, allerdings bereits ein Jahr später von der neuen Landesregierung wieder abgeschafft. Auch auf Bundesebene konnte sich eine entsprechende Verpflichtung nicht durchsetzen (BT-Drs. 17/11263).

Die Frage nach der Rechtmäßigkeit einer solchen Regelung beschäftigt nun erstmals ein deutsches Bundesgericht nach zugelassenen Revisionen des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg (4 B 3.17 und 4 B 4.17). Konkret geht es um § 9 Abs. 2-4 des Brandenburgischen Polizeigesetzes (BbgPolG), der eine Kennzeichnung durch Namensschild oder eine Dienstnummer grundsätzlich vorsieht und die konkrete Ausgestaltung einer Verwaltungsvorschrift überlässt.

Aufgrund der Emotionalität der Debatte um die Kennzeichnungspflicht haben sich einige begriffliche Ungenauigkeiten eingeschlichen, mit denen zunächst einmal aufgeräumt werden muss. So muss die Kennzeichnungspflicht von der sogenannten Legitimationspflicht (auch Ausweispflicht) abgegrenzt werden. Letztere verpflichtet den Polizeibeamten, sich bei der Vornahme von Maßnahmen auf Verlangen der betroffenen Person auszuweisen. Diese Legitimationspflicht steht nicht zur Disposition (§ 9 Abs. 1 BbgPolG). Bei der Kennzeichnungspflicht gilt es, zwei Regelungen zu unterscheiden: § 9 Abs. 2 S. 1 BgbPolG sieht das Tragen des Namens auf einem Schild vor, § 9 Abs. 2 S. 2 BbgPolG ermöglicht beim Einsatz geschlossener Einheiten statt des Namens das Tragen einer Dienstnummer. Beides kollidiert mit der informationellen Selbstbestimmung des Polizeibeamten, wobei die offene Nennung des Namens den stärkeren Eingriff darstellt.

BVerwG wird Kennzeichnungspflicht vermutlich billigen

In der Sache ist trotzdem nicht zu erwarten, dass der Senat den Streit dem Bundesverfassungsgericht vorlegen wird, da es keinen offensichtlichen verfassungsrechtlichen Verstoß erkennen wird (in diese Richtung auch schon LVerfG SA, Urt. v. 7.5.2019, Az. 4/18, zur ähnlichen Regelung in Sachsen-Anhalt). Das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung schützt auch den Namen bzw. eine personifizierbare Nummer. Doch auch wenn die Kennzeichnungspflicht in die informationelle Selbstbestimmung der Polizeibeamten eingreift, ist dieser Eingriff gerechtfertigt.

Mit der gesetzlichen Grundlage im BbgPolG ist dem Parlamentsvorbehalt Genüge getan. § 9 II BbgPolG legt die namentliche Kennzeichnungspflicht im Grundsatz fest. Die konkrete Ausgestaltung wird nach Abs. 4 einer Verwaltungsvorschrift überlassen, die "Inhalt" und "Umfang" der Kennzeichnungspflicht regelt. Trotz des weitreichenden Ermessensspielraums der Verwaltung (so BbgVerfG LKV 2014, 409) liegt die grundsätzliche Entscheidung über den Eingriff in der Hand des Parlaments. Um die Frage, ob die in anderen Bundesländern mehrheitlich anzutreffende Technik, die Kennzeichnungspflicht lediglich auf eine Verwaltungsvorschrift zu stützen, verfassungsrechtlich hinreichend ist, geht es in diesem Streit also nicht.

Rechtfertigen lässt sich der Grundrechtseingriff bei den Polizisten vor allem über grundsätzliche rechtsstaatliche Erwägungen, insbesondere das allgemeine Interesse an der Strafaufklärung, ebenso wie ein aus Art. 1 I 2 Grundgesetz (GG) ableitbares Vertrauen des Bürgers in die Integrität staatlichen Handelns. Auch das Persönlichkeitsrecht (Art. 2 I i.V.m. Art. 1 I GG) potentieller Opfer wird durch das BVerwG Berücksichtigung finden.

Auch Richter und Staatsanwälte sind mit Namen bekannt

Die Angst der Beamten, durch eine Namensnennung im privaten Bereich belästigt oder eingeschüchtert zu werden, erklärt die Emotionalität in der Sache. Es geht aber um mehr: Die verfassungsrechtliche Frage überlagert eine versteckte Agenda, die das Verhältnis zwischen Polizei und Bürgern betrifft. Der Kennzeichnungspflicht bürdet man reflexartig den vermeintlichen Vorwurf mangelnder Rechtstreue der Polizeibeamten auf. Dieser Generalverdacht - Bekanntheit hat hier der Innenminister aus NRW, Herbert Reul (CDU), erlangt, der von einer "Stigmatisierung der Beamten" sprach - ist zwar verständlich und lässt sich auch nur langfristig entkräften, juristisch relevant ist er aber kaum.

Auch die Angst vor Übergriffen auf Polizeibeamte im privaten Bereich ist nachvollziehbar, doch lässt sie sich bisher nicht belegen und hat sich in den Bundesländern mit Kennzeichnungspflicht auch nicht bestätigt. Die Landesregelungen sehen aber ohnehin Ausnahmevorschriften der Kennzeichnungspflicht bei besonderen Gefahrenlagen vor. Zudem sind etwa auch Namen von Staatsanwälten oder Richtern bekannt. Eine potentielle Gefahr der Einschüchterung bleibt dabei aber dienstlich und überträgt sich nicht in den privaten Bereich.

Dass das BVerwG die Kennzeichnungspflicht als rechtswidrig einstuft, ist somit unwahrscheinlich. Jedenfalls kann das Urteil zu einer Versachlichung der Diskussion beitragen. Ein Blick in viele andere europäischen Nachbarländer macht deutlich, dass eine Kennzeichnungspflicht für Polizeibeamte selbstverständlich ist und nicht von emotionalen Debatten überlagert werden muss. Das wäre auch für Deutschland insgesamt wünschenswert.

Die Autorin Prof. Dr. Daniela Winkler ist Professorin für öffentliches Recht am Institut für Volkswirtschaftslehre und Recht der Universität Stuttgart. Der Autor Dr. Marc Zeccola ist Akademischer Mitarbeiter am Lehrstuhl von Frau Winkler.