BVerfG urteilt zum Euro-Rettungsschirm: Europäische Integration nicht ohne den Bundestag

In seiner am Dienstag verkündeten Entscheidung in Sachen ESM und Euro-Plus-Pakt hat das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) erneut betont, dass Europapolitik nicht am Bundestag vorbei betrieben werden darf. Das Gericht setzt damit die Linie fort, die es in den Urteilen zum Maastricht- und zum Lissabon-Vertrag, zur Griechenlandhilfe und zuletzt zum "Neuner-Gremium" verfolgt hat.

Das in Art. 23 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes (GG) verankerte Recht des Bundestages, in Angelegenheiten der Europäischen Union mitzuwirken, diene – so die Karlsruher Richter – dazu, die mit der Integration einhergehenden Kompetenzverschiebungen zugunsten der mitgliedstaatlichen Regierungen auszugleichen.

Die korrespondierende Unterrichtungspflicht der Regierung sichere die effektive Wahrnehmung des parlamentarischen Mitwirkungsrechts ab und verhindere, dass das Parlament "in eine bloß nachvollziehende Rolle" gerät, erklärte Gerichtspräsident Andreas Voßkuhle. Deshalb müsse das Parlament tatsächlich, wie es auch der Gesetzeswortlaut vorsieht, umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt unterrichtet werden - dies umso intensiver, je komplexer die Materie ist und je stärker Legislativkompetenzen betroffen sind (Urt. v. 19.06.2012, Az. 2 BvE 4/11).

Voßkuhle: "Nicht bei der Demokratie sparen"

Grenzen zieht das BVerfG dieser Unterrichtungspflicht nur sehr zurückhaltend: Dass die Regierung auf internationaler und europäischer Ebene schnell und effizient handeln will, müsse man zwar "ernst nehmen", so Voßkuhle in seiner mündlichen Einführung. Ebenso müsse aber klar sein, dass die Demokratie ihren Preis hat; bei ihr zu sparen, könne "sehr teuer werden".

Die Unterrichtungspflicht setze deshalb schon dann ein, wenn Zwischen- oder Teilergebnisse regierungsseitiger Verhandlungsprozesse vorliegen oder wenn die Regierung mit einer eigenen Position in einen Abstimmungsprozess mit Dritten eintreten will. Sowohl der ESM-Vertragsentwurf als auch die Entwurfsmaterialien zum Euro-Plus-Pakt hätten dem Bundestag nach diesen Maßgaben früher zugeleitet werden müssen. Das Gericht sieht den Bundestag deshalb in seinen organschaftlichen Rechten verletzt.

Von großem Interesse ist das Urteil vor allem insoweit, als Karlsruhe auch völkerrechtliche Verträge wie den Euro-Rettungsschirm ESM und den Euro-Plus-Pakt, die in einem besonderen Näheverhältnis zum Recht der Europäischen Union stehen, als "Angelegenheit der Europäischen Union" im Sinne von Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG einordnet. Dem ist zuzustimmen. Art. 23 GG öffnet die Bundesrepublik Deutschland in weitem Umfang für die europäische Integration und beschränkt die verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstäbe der Integration auf das nach Art. 79 Abs. 3 GG Unveräußerliche. Zugleich zeichnet Art. 23 GG allerdings spezielle Verfahrensweisen für die Einbeziehung von Bundestag und Bundesrat vor, um die demokratische Legitimation der europäischen Hoheitsgewalt zu sichern. All dies erfordert notwendigerweise eine materielle Betrachtungsweise der Integration, damit der tatsächliche Prozess angemessen ermöglicht und begleitet werden kann.

Zustimmungsgesetz zum ESM wird abgeändert werden müssen

Angesichts dessen wird der ursprüngliche Entwurf für das Zustimmungsgesetz zum ESM abgeändert werden müssen. In diesem Entwurf war der Rettungsschirm – vielleicht auch, um die Verhandlungsposition in Karlsruhe nicht zu gefährden – nämlich als rein völkerrechtlicher Vertrag qualifiziert worden, was eine Zustimmung allein nach Art. 59 Abs. 2 GG erfordert, also eine solche mit einfacher Mehrheit und ohne besondere Parlamentseinbindung.

Darüber hinaus stellen sich Fragen in Bezug auf Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG: Mit Blick auf das Budgetrecht, die Schuldenbremse und auch einen möglichen Anspruch des Anwendungsvorrangs ist es durchaus naheliegend, dass der ESM als inhaltlich verfassungsändernd beurteilt werden muss. Dann ist aber eine Zwei-Drittel-Mehrheit in Bundestag und Bundesrat erforderlich.

Die absoluten Grenzen des Art. 79 Abs. 3 GG, hier das Demokratieprinzip, sind – jedenfalls nach Maßgabe des Urteils zur Griechenlandhilfe  – im Fall des ESM wohl eingehalten, vor allem durch den vorgesehenen einzelfallbezogenen Parlamentsvorbehalt bei allen wichtigen Entscheidungen.

Diese Einordnungen liegen umso näher, als die Regierung den Fiskalpakt, der die europäische Integration sicherlich nicht intensiver betrifft als der Rettungsschirm, von vornherein Art. 23 GG und auch dem Erfordernis der doppelten Zwei-Drittel-Mehrheit unterworfen hat.

Bloße Scheinlegitimation hilft nicht

Es bleibt die Frage nach der künftigen Rolle der verschiedenen Staatsorgane im Rahmen der europäischen Integration. Das BVerfG konzentriert sich weiterhin stark auf die demokratische Legitimationsleistung des nationalen Parlaments auch in der europäischen Einbindung. Befördert wird dies im Übrigen nicht zuletzt dadurch, dass der Ausgangspunkt vieler Verfahren bei dem rügbaren Wahlrecht nach Art. 38 Abs. 1 GG liegt.

So sehr dem Gericht bei seiner Betonung der Demokratie und ihres "Preises" zuzustimmen ist, so genau wird doch weiterhin zu beobachten sein, wo die tatsächlichen Grenzen der effektiven Einflussnahmemöglichkeiten des Parlaments in laufenden Exekutivprozessen liegen. Auch die Grenzen der Belastbarkeit des Parlaments durch die Einbindung in derartige Prozesse werden eine Rolle spielen.

Weder dem Parlamentarismus noch der Demokratie wäre gedient, wenn der Bundestag in großem Umfang in Mitwirkungsverfahren verstrickt wird, die nur Scheinlegitimation bewirken, das Plenum schwächen und es im Ergebnis von seiner Aufgabe abhalten, abstrakt-generelle Gesetze in Distanz zum Tagesgeschäft zu erlassen. Demokratie in Europa, wie sie Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG verlangt, wird man langfristig nur in der Zusammenschau der Legitimationsbeiträge aller beteiligten Organe, auch der Regierung, des in Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG ebenso genannten Bundesrates und des Europäischen Parlaments, verstehen können.

Der Autor Prof. Dr. Hanno Kube, LL.M. ist Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht, Europarecht sowie Finanz- und Steuerrecht an der Johannes-Gutenberg-Universität Mainz.