BVerfG erklärt BKA-Gesetz großenteils für verfassungswidrig: Mit Kor­rek­turen zurück

Schon in der mündlichen Verhandlung im vergangenen Jahr hatte sich abgezeichnet, dass das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) erhebliche Zweifel an den Befugnissen des Bundeskriminalamtes (BKA) hat. Am Mittwoch hat der 1. Senat des Gerichts nun sein Urteil verkündet, das Voraussetzungen und Grenzen heimlicher Überwachungsmaßnahmen durch das BKA präzisiert. Zudem hat das Gericht für die Verwendung sogenannter "Zufallstreffer" und den Datenaustausch mit Behörden im In- und Ausland über den Fall hinausreichende Maßstäbe formuliert (Urt. v. 20.04.2016, Az. 1 BvR 966/09, 1 BvR 1140/09).

Die Regelungen des Bundeskriminalamtsgesetzes (BKAG), mit dem der Behörde im Jahr 2009 die Bekämpfung des internationalen Terrorismus übertragen und zusätzliche Befugnisse eingeräumt worden waren, erklärt das Urteil großenteils für verfassungswidrig. Ebenfalls zum Teil verfassungswidrig sind die Regelungen zur Übermittlung von Daten durch das BKA. Da die Gründe für die Verfassungswidrigkeit jedoch nicht den Kern der eingeräumten Befugnisse betreffen, gelten die betroffenen Vorschriften mit Einschränkungen überwiegend bis zum Ablauf des 30. Juni 2018 fort.
Das BVerfG stellt gleich zu Anfang seiner Entscheidung klar, dass das Interesse des Staates an seiner eigenen Sicherheit "mit anderen hochwertigen Verfassungsgütern im gleichen Rang" steht. Die "tiefgreifende[n] Eingriffe in die Privatsphäre", welche "im Einzelfall auch in private Rückzugsräume eindringen können, deren Schutz für die Menschenwürde von besonderer Bedeutung ist", habe man mit dem "große[n] Gewicht wirksamer Aufklärungsmittel zur Abwehr von Gefahren des Terrorismus für die demokratische und freiheitliche Ordnung und den Schutz der Grundrechte" abgewogen und dabei "die bisherige Rechtsprechung zu den für diesen Ausgleich maßgeblichen verfassungsrechtlichen Anforderungen in grundsätzlicher Weise zusammen[geführt]".

Generell erforderlich: Transparenz, Kontrolle, Mandatsgeheimnisschutz

In der fast 100 Seiten langen Entscheidung hat das BVerfG 14 verschiedene Paragraphen mit insgesamt 49 Absätzen auf ihre Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz hin geprüft. Den Maßstab dafür bildeten das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung und auf Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme, zum Teil auch das Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung und das Telekommunikationsgeheimnis. In ihrer derzeitigen Form verfassungswidrig sind demnach die Regeln zur Überwachung außerhalb von Wohnungen (etwa durch Observation, Bild- und Tonaufzeichnungen, Verfolgung mit Peilsendern oder den Einsatz von V-Leuten) nach § 20g BKAG, zur optischen und akustischen Wohnraumüberwachung nach §20h BKAG, zum Eindringen in Rechner, Handys und sonstige "informationstechnische Systeme" nach §20k BKAG sowie zur Erfassung laufender Kommunikation und Telekommunikationsverkehrsdaten nach §§20l und m BKAG.

Zunächst fehle es allen genannten Maßnahmen an flankierenden Regeln zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit. So bestünden zwar Regeln zum Schutz von Berufsgeheimnisträgern – die darin vorgenommene Differenzierung zwischen Strafverteidigern und sonstigen Anwälten sei jedoch unzulässig, da die Überwachungsmaßnahmen nach dem BKAG gerade nicht der Strafverfolgung dienten. Auch fehle es an hinreichenden Vorgaben zu turnusmäßigen Pflichtkontrollen, an einer umfassenden Protokollierungspflicht, die es ermöglicht, die jeweiligen Überwachungsmaßnahmen sachhaltig zu prüfen, sowie an Berichtspflichten gegenüber Parlament und Öffentlichkeit. Unzulässig sei schließlich auch der §20v Abs. 6 S. 5 BKAG, wonach das BKA von der grundsätzlich gebotenen Löschung von Daten absehen darf, soweit diese "zur Verfolgung von Straftaten oder zur Verhütung oder zur Vorsorge für die künftige Verfolgung einer Straftat mit erheblicher Bedeutung erforderlich sind ". Damit werde die Speicherung der Daten zu neuen, nur allgemein beschriebenen Zwecken gestattet, zu denen das Gesetz keine Ermächtigungsgrundlage enthalte und – wie das BVerfG vorsorglich klarstellt – in dieser Offenheit auch nicht enthalten kann.

Zentrale Überwachungsbefugnisse zu weit ausgestaltet

Über diese allgemeinen Vorgaben hinaus hat das Gericht folgende Punkte beanstandet:

•    § 20g Abs. 1 bis 3 BKAG sei nicht hinreichend begrenzt. Es sei zwar zulässig, Überwachungsmaßnahmen außerhalb von Wohnräumen zur Gefahrverhütung (statt zur Abwehr einer konkreten Gefahr) einzusetzen; es müsse dann aber "ein wenigstens seiner Art nach konkretisiertes und absehbares Geschehen erkennbar sein" oder aber "das individuelle Verhalten einer Person die konkrete Wahrscheinlichkeit begründen [...], dass sie in überschaubarer Zukunft terroristische Straftaten begeht." Eine entsprechende Einschränkung fehle. Ebenso mangele es an Schutzvorschriften zum Kernbereich privater Lebensgestaltung; diese müssten sowohl für die Erhebung als auch für die Auswertung der Daten ergänzt werden. Schließlich müsste ein Richtervorbehalt für langfristige Observationen und die Überwachung nichtöffentlicher Gespräche von Anfang an – und nicht, wie derzeit, erst nach einem Monat beziehungsweise überhaupt nicht – gelten.

•    Die nach §20h erlaubte Überwachung des Wohnraums von Personen, die selbst nicht verdächtig sind, aber mit dem Verdächtigen in Kontakt stehen, hält das BVerfG unter keinen Umständen für zulässig. Soweit die Wohnung des Verdächtigen selbst überwacht wird, müssten die Daten zudem – außer bei Gefahr im Verzug – zuvor von einer "unabhängigen Stelle" gesichtet und dem BKA nur insofern weitergeleitet werden, als sie keine höchstpersönlichen Informationen enthalten.

•    Auch bei der Auswertung von Daten aus "informationstechnischen Systemen" nach § 20k BKAG will das BVerfG eine "unabhängige Stelle" vorschalten, die die " tatsächliche Durchführung" gewährleisten und die "Entscheidungsverantwortung" tragen soll. Das BKA dürfe zwar zu einzelnen Punkten hinzugezogen werden, die Sichtung der Daten dürfe aber im Wesentlichen nicht in seinen Händen liegen.

•    Die Regeln zur Überwachung von Kommunikation und Telekommunikationsverkehrsdaten seien unverhältnismäßig weit und unbestimmt.