Recht-auf-Vergessen-Entscheidungen: Wie das BVerfG die Grund­rechts­prü­fung neu ordnet

Wer sich auf seine Menschen- und Bürgerrechte beruft, dem stehen je nach Herkunftsland bisher gleich drei Grundrechtskataloge zur Seite: Die mitgliedstaatlichen Grundrechte, die menschenrechtlichen Verbürgungen der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) und die Grundrechte der EU-Grundrechtecharta (GRC). In bundesstaatlich organisierten Mitgliedstaaten wie der Bundesrepublik Deutschland treten in den meisten Bundesländern sogar noch die Grundrechte der jeweiligen Landesverfassung hinzu.

Vereinfacht gesagt, lässt sich das Verhältnis für einen Bürger in Hamburg (ohne Grundrechtskatalog der Hamburgischen Verfassung) bisher wie folgt beschreiben: Für ihn bildet die EMRK einen menschenrechtlichen Mindeststandard. In Deutschland wird dieser nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) im Rahmen methodisch vertretbarer Auslegung für die Interpretation der Grundrechte des Grundgesetzes (GG) herangezogen. Vor dem BVerfG kann sich der Bürger also nicht unmittelbar auf die Verbürgungen der EMRK berufen, sondern lediglich auf die des GG, die jedoch im Lichte der EMRK ausgelegt werden können, sofern dies nicht zu einer Schmälerung des grundrechtlichen Schutzstandards führt.

Darüber stehen die Grundrechte des GG und die der GRC. Letztere gelangen bei mitgliedstaatlichem Handeln gemäß Art. 51 Abs. 1 S. 1 GRC nur dann zur Anwendung, wenn Mitgliedstaaten Unionsrecht "durchführen". Das ist jedenfalls dann der Fall, soweit zwingendes Unionsrecht, beispielsweise eine Verordnung (ohne mitgliedstaatliche Öffnungsklausel), mitgliedstaatlich vollzogen wird. Für die Grundrechte des GG bedeutet dies: Soweit das zwingende Unionsrecht reicht, treten sie grundsätzlich zurück; so will es die einheitliche Umsetzung des Unionsrechts.

Kämen die unterschiedlichen mitgliedstaatlichen Grundrechte auch gegenüber dem Unionsrecht zur Anwendung, wäre ansonsten die einheitliche Anwendung des Unionsrechts bedroht. Dagegen verwehrt sich auch das Grundgesetz (vgl. Art. 23 Abs. 1 GG), von dem sich der Anwendungsvorrang – nach Auffassung des BVerfG – ableitet. Solange der europäische Grundrechtsstandard im Wesentlichen also mit dem grundgesetzlichen Grundrechtsniveau vergleichbar ist, treten die Grundrechte des Grundgesetzes als Prüfungsmaßstab des Unionsrechts grundsätzlich zurück. Grenzen bilden allein der vom BVerfG vorgetragene Verfassungsidentitäts- und ultra-vires-Vorbehalt. Belässt das Unionsrecht jedoch Umsetzungsspielräume, bleiben die Grundrechte des Grundgesetzes insoweit anwendbar.

Dieses materiell-rechtliche Verhältnis wird nun durch prozessuale Besonderheiten ergänzt: Zwar treten die Grundrechte der EU-Charta an die Stelle der Grundrechte des GG, berücksichtigt werden konnten diese jedoch "nur" von der Fachgerichtsbarkeit im Zusammenspiel mit dem EuGH. Da das BVerfG nur spezifisches Verfassungsrecht prüft, konnte es die EU-Grundrechte grundsätzlich nicht als Prüfungsmaßstab heranziehen.

Welche subjektiven Rechte den Prüfungsmaßstab für die jeweilige Entscheidung bilden, hängt also entscheidend davon ab, ob und inwieweit das hoheitliche Handeln unionsrechtlich determiniert ist und welches Gericht entscheidet.

Recht auf Vergessen I – eine neue Vermutung im Überlagerungsbereich

Das Zurücktreten der Grundrechte des GG wurde vom BVerfG auch bisher stets an zwingendes Unionsrecht gekoppelt. Existieren daher mitgliedstaatliche Umsetzungsspielräume, bleiben die Grundrechte des GG anwendbar. Da der EuGH die Chartagrundrechte jedoch bisher auch in mitgliedstaatlichen Umsetzungsspielräumen zur Anwendung brachte, müssten sich in diesem Bereich folglich beide Grundrechtssphären überlagern.

Im Beschluss "Recht auf Vergessen I" knüpft das BVerfG an seine mittlerweile gefestigte Rechtsprechung an, wonach die Grundrechte des GG innerhalb mitgliedstaatlicher Umsetzungsspielräume anwendbar bleiben und stellt nun ausdrücklich fest, dass sie damit neben die Grundrechte der GRC treten.

Diese auf den ersten Blick ungewohnte Situation, nämlich parallel anwendbaren mitgliedstaatlichen und unionalen Rechts, überzeugt durchaus und ist so neu nicht: Die Grundrechte der Charta sind dazu bestimmt, das Grundrechtsdefizit auszugleichen, das durch das Zurücktreten nationaler Grundrechte gegenüber zwingenden Unionsrechts entsteht; sie dienen also der effektiven und einheitlichen Anwendung des übrigen Unionsrechts, zielen aber selbst nicht auf Einheitlichkeit. Damit können sie den Anwendungsvorrang aus sich heraus nicht begründen. Ist die einheitliche Anwendung des übrigen Unionsrechts aber nicht bedroht, weil – wie im Falle mitgliedstaatlicher Umsetzungsspielräume – gar nicht intendiert, ist ein Zurücktreten nationaler Grundrechte auch nicht zu rechtfertigen. Selbst der EuGH geht grundsätzlich davon aus, dass mitgliedstaatliche und unionale Grundrechte parallel anwendbar sein können, sofern "Vorrang, Einheit und Wirksamkeit des Unionsrechts" nicht beeinträchtigt würden (vgl. EuGH, Urteil vom 26. Februar 2013, Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, Rn. 29).

Gelangen innerhalb mitgliedstaatlicher Gestaltungsspielräume beide Grundrechtskataloge parallel zur Anwendung, richtet sich der Grundrechtsschutz grundsätzlich nach dem jeweils höheren Schutzniveau (vgl. Art. 53 GRC).

Hierfür stellt das BVerfG nun erstmals die im Einzelfall widerlegliche Vermutung auf, "dass durch eine Prüfung am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes das Schutzniveau der Charta, wie sie vom Europäischen Gerichtshof ausgelegt wird, in der Regel mitgewährleistet ist." (BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 06. November 2019 - 1 BvR 16/13 -, Rn. 55) Aufgrund dieser Vermutung genießen die Grundrechte des Grundgesetzes innerhalb des Überlagerungsbereiches also einen grundsätzlichen Prüfungsvorrang, auch wenn das BVerfG ankündigt, die Grundrechte des Grundgesetzes im Lichte der Grundrechte der Charta auszulegen (Rn. 60).

Recht auf Vergessen II – Eine Zäsur

Sieht das umzusetzende und zu vollziehende Unionsrecht keine Gestaltungsspielräume vor, ist kein Raum für die Grundrechte des GG; sie treten zurück und machen den Grundrechten der Charta Platz. Daran ändert sich auch künftig nichts. Neu ist aber – und dies ist der europarechtliche Kern des zweiten in der vergangenen Woche ergangenen Beschlusses ("Recht auf Vergessen II") –, dass das BVerfG die hier anwendbaren Chartagrundrechte ab sofort selbst anwendet und so – wie in diesem Fall geschehen – im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde unmittelbar als Prüfungsmaßstab heranzieht. Hierin liegt die Zäsur gegenüber der bisherigen BVerfG-Rechtsprechung.

Das BVerfG begründet diesen – in Anbetracht bisheriger Rechtsprechung – außergewöhnlichen Schritt insbesondere damit, dass ihm selbst die Aufgabe zur "Gewährleistung eines wirksamen Grundrechtsschutzes" (Rn. 58) zukomme. Zwar bezöge sich dies ursprünglich nur auf die Grundrechte des Grundgesetzes. Allerdings fungierten die Grundrechte der Charta als "Funktionsäquivalent" (Rn. 59) der Grundrechte des Grundgesetzes. Da auf Unionsebene zudem bisher kein effektiver Individualrechtsbehelf zur Verfügung stehe (Rn. 60), falle die Gewährleistung ihres Schutzes letztlich dem BVerfG im Rahmen der Urteilsverfassungsbeschwerde zu.

Was durchaus plausibel klingt, muss sich dem Vorwurf aussetzen, dass sich das BVerfG zum allgemeinen Grundrechtsgaranten erklärt. In Anbetracht grundrechtserprobter Fachgerichte ist das nicht selbstverständlich. Allerdings kann diese Rechtsprechung dazu beitragen, die weitere Akzeptanz für die Anwendung des Unionsrechts zu sichern: Wo es am effektiven verfassungsgerichtlichen Grundrechtsschutz mangelt, ist letztlich die Legitimität hoheitlichen Handelns bedroht. In diesem Sinne rechtfertigt sich der vom BVerfG angeführte Verweis auf die Integrationsverantwortung und Art. 23 GG durchaus (vgl. Recht auf Vergessen II, Rn. 53). Wenn das BVerfG mit seiner langjährigen Erfahrung als Grundrechtskontrolleur an der Anwendung der Grundrechte der Charta mitwirkt und dadurch zu ihrer Realisierung beiträgt, dürfte das für den europäischen Grundrechtsschutz und damit auch die Legitimation des Unionsrechts nicht das Schlimmste sein.

Spürbare Konsequenzen bringen die Entscheidungen in jedem Fall mit sich. Welche Auswirkungen die Beschlüsse in europarechtlicher Hinsicht bereithalten könnten, lesen Sie im noch kommenden zweiten Teil dieses Beitrags.

Der Autor lehrt und forscht als Wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Fakultät für Rechtswissenschaften der Universität Hamburg am Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Europarecht (Prof. Dr. Armin Hatje). Schwerpunktmäßig forscht er im Bereich des deutschen und europäischen Verfassungsrechts und der Verfassungstheorie.