Klage gegen US-Drohneneinsätze: Vom Schutz­auf­trag zur Schutzpf­licht

Warum haben eigentlich die zwei Jemeniten, die sich gegen US-Drohnenangriffe wehrten, in Deutschland geklagt und nicht in den USA? Antwort: Sie haben durchaus auch in den USA geklagt, aber die Klage wurde unter Verweis auf ihren politischen Charakter ("political question") schon im Ansatz abgelehnt.

Dagegen hat in Deutschland jetzt das vierte Gericht über ihre Klage beraten und entschieden. Nach dem Verwaltungsgericht Köln, dem Oberverwaltungsgericht Münster und dem Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) war es diesmal das Bundesverfassungsgericht (BVerfG). Es gibt kaum eine Frage, die in Deutschland nicht auch als Rechtsfrage behandelt wird. So ist der deutsche Rechtsstaat nun mal – und das ist überwiegend gut so.

Auch wenn die Verfassungsbeschwerde der zwei Jemeniten heute abgelehnt wurde, so haben sie doch einige interessante neue Konstruktionen des Bundesverfassungsgerichts angeregt.

Der Schutzauftrag als symbolische Vorstufe

Zentraler Punkt des Verfassungsprozesses war die Frage, ob (und in welchen Fällen) die Grundrechte des Grundgesetzes eine Schutzpflicht für Ausländer im Ausland auslösen können. Im BND-Urteil von 2020 hat das BVerfG die Wirkung der Grundrechte im Ausland als Abwehrrechte gegen deutsches Handeln (hier: BND-Überwachung der Telekommunikation) akzeptiert.

Doch sollen die deutschen Grundrechte auch in ihrer Dimension als Schutzpflichten im Ausland wirken? Auf der Richterbank war bei der mündlichen Verhandlung im vergangenen Dezember viel Skepsis zu spüren. Insofern ist der Zweite Senat jetzt sogar erstaunlich weit gegangen.

Ausgangspunkt ist ein wohl neu konzipierter "Schutzauftrag", der anders als eine Schutzpflicht noch keine Handlungspflicht des Staates auslöst, sondern nur eine allgemeine Wachsamkeit erfordert. Der Schutzauftrag sieht vor, dass der Schutz der Menschenrechte und des humanitären Völkerrechts auch bei Sachverhalten mit Auslandsberührung gewahrt bleiben muss.

Dieser Schutzauftrag kann sich unter zwei Bedingungen (dazu gleich) zur Schutzpflicht verdichten. Aber zunächst verschleiert natürlich die Existenz des Schutzauftrags, dass in der Regel gar keine Schutzpflicht besteht. Da der Schutzauftrag gerade keinen konkreten Auftrag umfasst, ist er eher eine Art Schutzvorspiegelung oder Schutzsymbolik.

Bedingung 1: Bezug zur deutschen Staatsgewalt

Aus dem Schutzauftrag kann aber dann eine Schutzpflicht entstehen, wenn erstens ein hinreichender Bezug zur deutschen Staatsgewalt besteht und zweitens eine ernsthafte Gefahr, dass das lebensbezogene Völkerrecht "systematisch verletzt" wird.

Beide Bedingungen für eine Schutzpflicht wurden so bereits vom BVerwG aufgestellt und verneint. Das BVerwG sah in der bloßen Weiterleitung von Daten via Ramstein keinen hinreichenden Bezug zur deutschen Staatsgewalt.

Das BVerfG ließ die Frage jetzt aber offen, weil es nicht darauf ankam. In der Begründung zählt das BVerfG die Argumente für und gegen einen "hinreichenden Bezug" auf. Die Pro-Argumente sind deutlich in der Überzahl.

Bedingung 2: Ernsthafte Gefahr, dass das lebensbezogene Völkerrecht systematisch verletzt wird

Hier spielt in der Entscheidung des BVerfG die juristische Musik. Denn hier sind die Hürden so hoch, dass wohl nur sehr selten ein Schutzanspruch entstehen dürfte.

So darf die Bundesregierung ihre eigene Auffassung zugrunde legen, ob ein verbündeter Staat Völkerrecht verletzt oder nicht. Ihre Einschätzung soll "maßgeblich" sein, wenn sie sich im Rahmen des Vertretbaren bewegt. Der Spielraum der Bundesregierung bei der Einschätzung des Verhaltens von verbündeten Staaten bleibt also gewahrt. Die Bundesregierung hatte vor Einschränkungen ihrer Bündnisfähigkeit gewarnt.

Die Bundesregierung darf dabei auch darauf abstellen, dass verbündete Staaten das Völkerrecht (im Rahmen des Vertretbaren) anders auslegen als Deutschland. Insbesondere bei den USA dürfte das recht häufig vorkommen.

Soweit es aber doch Anzeichen für eine Verletzung des Völkerrechts durch den verbündeten Staat gibt, muss diese Verletzung "systematisch" sein. Hierfür müsse es konkrete Indizien geben. Solche Indizien können laut BVerfG insbesondere entsprechende Feststellungen internationaler Gerichte, von UN-Stellen oder des Internationalen Roten Kreuzes sein.

Nach Karlsruher Darstellung gibt es jedoch keine ausreichenden internationalen Feststellungen, dass der US-Drohnenkrieg systematisch Völkerrecht verletzt. So genüge etwa der Hinweis auf eine hohe Zahl der unschuldigen Opfer von US-Drohnenangriffen nicht. Entscheidend wäre stattdessen der Vergleich mit der Zahl der zulässigen militärischen Ziele, die dabei getroffen werden sollten.

Zwischen dem Internationalen Roten Kreuz und den USA bestehen auch Unterschiede bei der Definition, wann ein Zivilist, der zeitweise für eine bewaffnete Gruppe kämpfte, wieder zum Zivilisten wird. Aber solche Detail-Differenzen sollen nicht genügen, den USA eine systematische Verletzung des Völkerrechts vorzuwerfen.

Worin bestünde dann die Schutzpflicht?

Weil im konkreten Fall also gar keine Schutzpflicht zugunsten der Jemeniten angenommen wurde, konnte das BVerfG auch offen lassen, was die Bundesregierung dann machen sollte.

Würde eine ernste Ermahnung gegenüber der US-Regierung genügen? Oder müsste mit der Schließung von Ramstein gedroht werden? Üblicherweise genügt es ja, wenn der Staat zur Erfüllung seiner Schutzpflicht irgendetwas halbwegs Vernünftiges macht. Der Gestaltungsspielraum ist sehr groß.

Sorgen wegen Trump

Doch für die Bundesregierung ist es schon eine große Erleichterung, dass sie in der Regel gegenüber der US-Regierung gar nichts machen muss, also nicht einmal moralisch unterlegte Fragen stellen muss.

Denn die Hauptsorge der Bundesregierung ist derzeit, dass die Trump-Administration von deutschen Sonderwünschen und moralischen Nachfragen genervt ist. Immerhin hat Trump schon mehrfach angedroht, die US-Truppen nach Hause zu holen, damit die Europäer für ihre eigene Sicherheit selbst sorgen.

Umgekehrt dürfte Trumps erratischer Politikstil aber auch die Nichtregierungsorganisationen massiv beunruhigen. Wie will man von einem Präsidenten Zusicherungen verlangen, wenn dieser alle drei Tage seine Meinung und Politik ändert, ohne auf Verbündete oder rechtliche Bindungen Rücksicht zu nehmen?

Folgen für Israels Position im Gaza-Krieg

Der in Jemen längst abgeflaute US-Drohnenkrieg gegen Al Qaida war vielleicht ein guter Hintergrund für einen eher abstrakten Rechtsstreit. So oder so waren die Folgen überschaubar.

Die nun vorhandene Dogmatik - vom Schutzauftrag zur Schutzpflicht - dürfte aber alsbald auf dramatischere internationale Konflikte angewandt werden, etwa auf die Frage, ob Deutschland Rüstungsgüter nach Israel exportieren darf. Dass Israel im Gaza-Krieg immer wieder das Völkerrecht missachtet, wurde bereits mehrfach durch internationale Gremien festgestellt.

Doch auch hier dürfte gegebenenfalls eine Schutzpflicht zugunsten der Palästinenser nicht zwingend zu einem Stopp von Rüstungsexporten nach Israel führen. Zur Erfüllung der Schutzpflicht könnte es auch genügen, sich von israelischer Seite zusichern zu lassen, dass die Waffen nur völkerrechtskonform eingesetzt werden.