Karlsruher Drohnen-Urteil: Ein­la­dung für rus­si­sche "Law­fare"

Wenig überraschend hat das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) am Dienstag die Verfassungsbeschwerde zweier Jemeniten abgewiesen. Sie wollten erreichen, dass die Bundesregierung , die Nutzung der Kommunikationsanlagen auf der Ramstein Air Base (Rheinland-Pfalz) für die ihrer Ansicht nach völkerrechtswidrigen Drohnenangriffe der US-Streitkräfte im Jemen unterbindet. Und doch wird man sich im deutschen Verteidigungsministerium nur begrenzt über die Entscheidung freuen können, weil die sicherheitspolitischen Auswirkungen für die Zukunft noch nicht in Gänze absehbar sind.

Denn Karlsruhe antwortete auf die von der Nichtregierungsorganisation "European Center for Constitutional and Human Rights" (ECCHR) initiierte Verfassungsbeschwerde nicht mit einem eindeutigen und grundsätzlichen "Nein", sondern mit einem "Nein, aber".

"Nein, aber"-Entscheidung aus Karlsruhe

So hält das BVerfG die von den Beschwerdeführern geltend gemachte Schutzpflicht des deutschen Staates für Ausländer im Ausland im Hinblick auf das Handeln eines Drittstaats für grundrechtlich grundsätzlich gegeben. Sie ließ sie im konkreten Fall lediglich an den tatsächlichen Voraussetzungen scheitern, die der Zweite Senat hierfür aufstellte. Zum einen müsse hierfür ein hinreichender Bezug zur Staatsgewalt der Bundesrepublik Deutschland bestehen, der den notwendigen Verantwortungszusammenhang herstellt. Zum anderen müsse eine ernsthafte Gefahr vorliegen, dass der jeweilige Drittstaat entweder Regeln des humanitären Völkerrechts, die dem Schutz von Menschenleben dienen, oder aber internationale Menschenrechte systematisch verletzt.  

Das Gericht ließ zwar ausdrücklich offen, ob die erste Voraussetzung hier erfüllt sei; möglicherweise ließ sich insoweit keine hinreichende Einstimmigkeit unter den Richterinnen und Richtern des Zweiten Senats erzielen. Liest man die Ausführungen genauer, spricht aber viel dafür, dass zumindest die Mehrheit der Richterinnen und Richter es im konkreten Fall für einen solchen Verantwortungszusammenhang wohl hätten ausreichen lassen, dass die Drohnenangriffe über eine Satelliten-Relaisstation in Ramstein gesteuert werden. Letztlich scheiterte die Verfassungsbeschwerde aber an der zweiten Voraussetzung: Das BVerfG sah eine Gefahr für systematische Verletzungen des Völkerrechts nicht gegeben. Dabei betont das Karlsruher Urteil zwar, es sei im Gegensatz zur Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts hierfür nicht erforderlich, dass völkerrechtswidrige Handlungen aufgrund der Zahl und der Umstände bereits eingetretener Völkerrechtsverstöße konkret zu erwarten seien. Allerdings soll sich die verfassungsgerichtliche Prüfung, ob systematische Völkerrechtsverstöße zu erwarten sind, im Sinne einer "Gesamtbetrachtung" auf eine Vertretbarkeitsprüfung sowohl der Auffassung der Bundesregierung als auch des Drittstaats – hier der US-Regierung – beschränken.

US-Luftschläge gegen den Iran - "Midnight Hammer" vor dem Verwaltungsgericht?

Was auf den ersten Blick nach strengen Anforderungen für das Auslösen einer solchen Schutzpflicht aussieht, könnte jedoch in anderen Konstellationen durchaus eine praktische Relevanz haben und das Verhältnis Deutschlands zu den USA und möglicherweise auch anderen Bündnispartner belasten. So bewertet etwa die wohl weitüberwiegende Auffassung in der Völkerrechtswissenschaft die Schläge der USA vom Juni dieses Jahres gegen das iranische Nuklearprogramm als Verstoß zumindest gegen das Gewaltverbot der UN-Charta. Das ius ad bellum, das regelt, ob ein kriegerischer Einsatz an sich völkerrechtmäßig ist, spielte im Karlsruher Drohnen-Fall zwar keine Rolle, da die USA im Jemen mit Einverständnis der dortigen Regierung operieren, ließe sich aber zumindest diskutieren. Und ob eine systematische Verletzung bereits bei einer zeitlich derart begrenzten Aktion angenommen werden kann, lässt sich der verfassungsgerichtlichen Drohnen-Entscheidung auch nicht eindeutig entnehmen.

Hierfür spricht allerdings, dass es nach dem präventiven Verständnis der Grundrechtsschutzpflicht eben nicht darauf ankommt, ob der jeweilige Drittstaat bereits in der Vergangenheit das Völkerrecht derart verletzt hat. Zudem käme es noch darauf an, ob sich ein hinreichender Verantwortungszusammenhang zur deutschen öffentlichen Gewalt herstellen lässt, etwa weil die Einsatzführungskommunikation über Ramstein abgewickelt wird oder aber Tankflugzeuge von der dortigen US-Luftwaffenbasis aufsteigen, um die eingesetzten Bomber unterwegs in der Luft zu betanken – wofür etwa im Falle der Operation "Midnight Hammer" gegen den Iran einige Indizien sprechen. Werden sich bald einige Iraner finden, die diese Fragen im Wege der Feststellungsklage vor einem deutschen Verwaltungsgericht klären lassen wollen?

Waffenlieferungen an Israel erneut auf dem Prüfstand?

Auch die bundesdeutschen Waffenlieferungen an Israel könnten nach den vom BVerfG aufgestellten Maßstäben mit Blick auf den Militäreinsatz im Gaza-Streifen bald erneut zur Prüfung vor dem insofern zuständigen Verwaltungsgericht Berlin anstehen. Geht man davon aus, dass mit der Exportgenehmigung ein hinreichender Verantwortungszusammenhang zur bundesdeutschen Staatsgewalt besteht, wird es maßgeblich darauf ankommen, ob das Verwaltungsgericht eine etwaige Einschätzung der Bundesregierung und Israels, wonach der Militäreinsatz in Gaza völkerrechtskonform ist, für noch vertretbar hält. Gerade vor diesem Hintergrund hatte aber selbst Außenminister Johann Wadephul (CDU) zwischenzeitlich eine Prüfung der Waffenlieferungen angekündigt.

Karlsruher Drohnen-Maßstäbe: Einfallstor für strategische Prozessführung aus Moskau?

Indem das BVerfG der komplizierten Konstruktion einer grundrechtlichen Schutzpflicht für das Handeln ausländischer Staaten gegenüber Ausländern im Ausland nicht schon eine grundsätzliche Absage erteilte, sondern hierfür Maßstäbe entwickelte, lädt es dazu ein, weitere Fälle zu suchen und zu bilden, diesen Kriterien entsprechen. Die Möglichkeit zu derlei strategischer Prozessführung muss in Deutschland nicht notwendig ein Betätigungsfeld für NGOs mit guten, wenn auch vielleicht umstrittenen Absichten bleiben.  

Vielmehr könnte das Drohnen-Urteil künftig ein Einfallstor bilden für feindlich gesinnte internationale Akteure wie insbesondere Russland: Moskaus strategisches Ziel ist seit jeher, die USA und ihre europäischen Verbündeten in der NATO zu spalten und auseinanderzutreiben. Die Chancen hierfür standen selten so gut wie aktuell unter der Präsidentschaft Donald Trumps. Die Karlsruher Entscheidung liest sich aus dieser feindlichen Perspektive wie eine Bedienungsanleitung, um das Handeln insbesondere der US-Streitkräfte vor deutschen Verwaltungsgerichten indirekt kontrollieren zu lassen – eine Herangehensweise, die mit dem völkerrechtlichen Prinzip der Staatenimmunität in Konflikt gerät, wonach kein Staat über einen anderen zu Gericht sitzen darf.  

Die Vorstellung, dass strategische Prozessführung somit auch ein Mittel der hybriden Kriegsführung sein kann, ist in Deutschland leider noch nicht weit verbreitet. International dagegen wird dieses Konzept bereits längst mit dem Kofferwort "Lawfare" (aus "Law" und "Warfare", also Recht und Kriegsführung) beschrieben. Darunter versteht man die Inanspruchnahme von Rechtssystemen und -institutionen zur Beeinflussung außen- oder innenpolitischer Angelegenheiten als Ergänzung zur Kriegsführung im engeren Sinne, insbesondere durch eine strategische Prozessführung, aber auch durch Abwehr entsprechender Rechtsbehelfe des Gegners.  

Darauf werden sich die Rechtsabteilungen des Verteidigungsministeriums und des Auswärtigen Amts vorbereiten müssen. Hierfür braucht es nicht nur neue Strukturen und Ressourcen, sondern auch einen Wandel zu einer Mentalität, die eher der anwaltlichen Rolle als der des klassischen Beamten entspricht: Weg vom objektiven Sachwalter und hin zum klaren Vertreter einer Partei und ihrer Interessen: der Verteidigung des Bündnisses und der europäischen Freiheit auch vor den Verwaltungsgerichten.