Äußerungen im Regierungsamt: Was das BVerfG zum Brief des Bür­ger­meis­ters (nicht) sagt

Die Stadt München betreibt seit einigen Jahren ein Dokumentationszentrum über die Geschichte und Rolle Münchens und seiner Bevölkerung zur Zeit des Nationalsozialismus. Der emeritierte Professor für Politikwissenschaft Konrad Löw hatte 2016 ein Buch veröffentlicht, in dem er sich mit der Bevölkerung der Stadt München in der NS-Zeit auseinandergesetzt und die Darstellung der Stadt als zu einseitig und pauschal verurteilend kritisiert. 

Nach der Veröffentlichung des Buches wandte sich ein Bürger schriftlich an den Münchner Oberbürgermeister Dieter* Reiter (SPD) als den für das Dokumentationszentrum verantwortlichen Vertreter der Stadt und kritisierte die Konzeption des Zentrums als wissenschaftlich unausgewogen. 

In seinem Antwortschreiben erklärte Reiter, eine Diskussion finde am NS-Dokumentationszentrum "sehr wohl statt, jedoch auf wissenschaftlich fundiertem Niveau". Der Inhalt der Dauerausstellung werde "von mehreren international renommierten Zeithistorikern erarbeitet" und von einem wissenschaftlichen Beirat begleitet, alle am Projekt beteiligten Fachleute lehnten Löws Thesen ab. Reiter zitierte einen der Wissenschaftler mit den Worten, die Zitate Löws seien "willkürlich zusammengeklaubt", einen anderen Wissenschaftler mit der Aussage, Löw betreibe die Geschäfte jener "die das deutsche Volk von jedem Wissen und jeder Verantwortung für den Holocaust reinwaschen wollen". 

Nachdem Löw von dem Inhalt des Schreibens erfahren hatte, wollte er einen Widerruf der Aussagen erreichen, was nach zwei verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen zugunsten des Bürgermeisters in einem nun veröffentlichten Nichtannahmebeschluss des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) mündete (Beschl. v. 08.09.2020, Az. 1 BvR 987/20). Löw sah sich durch die Äußerungen des Bürgermeisters und die das Informationshandeln bestätigenden Gerichtsentscheidungen in seinem Persönlichkeitsrecht verletzt und hatte daraufhin Verfassungsbeschwerde erhoben. Für gewöhnlich beschränken sich die Ausführungen eines Nichtannahmebeschlusses – wenn eine Begründung überhaupt vorzufinden ist – auf kurze Hinweise zur Unzulässigkeit der Verfassungsbeschwerde. Im vorliegenden Fall trifft das Gericht allerdings interessante Aussagen zum staatlichen Informationshandeln des Oberbürgermeisters. 

Grundrechtsdogmatisch beziehen sich die Ausführungen des BVerfG auf die verfassungsrechtliche Rechtfertigung des vom Gericht nicht näher dargelegten Grundrechtseingriffs in das allgemeine Persönlichkeitsrecht des Beschwerdeführers. Maßgeblich sei zum einen der Umstand, dass es sich bei dem Schreiben des Bürgermeisters nicht um eine breitenwirksame Maßnahme, sondern vielmehr um Einzelkommunikation handele. Zum anderen sei der Kontext einer staatlichen Äußerung gebührend zu berücksichtigen. Beides habe der Beschwerdeführer dem Oberbürgermeister nicht zugutegehalten, was das Gericht zur Nichtannahme berechtige. 

Ein individueller Brief ist keine Massenkommunikation 

Eine besondere Würdigung gebührt der vom Gericht vorgenommenen Differenzierung zwischen Individual- und Massenkommunikation. Es ist nicht die erste Verfassungsbeschwerde von Löw: 2006 wehrte der Politikwissenschaftlicher sich vor dem BVerfG bereits erfolgreich gegen einen Rundbrief der Bundeszentrale für politische Bildung (bpb) (Beschl. v. 17.08.2010, Az: 1 BvR 2585/06). Die bpb hatte sich in einem Rundschreiben deutlich von einem Aufsatz Löws distanziert, in dem dieser von einer "deutsch-jüdischen Symbiose unter dem Hakenkreuz" gesprochen hatte. Damals kam man in Karlsruhe im Hinblick auf die konkrete Formulierung des bpb-Rundbriefs zu dem Ergebnis, dass die Autoren den Bereich des rechtlich Zulässigen überschritten hatten. Die zweifelsohne als Massenkommunikation zu qualifizierenden Äußerungen wurden daher konsequenterweise als rechts- bzw. verfassungswidrig qualifiziert.

Nun betont das Gericht, dass der aktuelle Fall rechtlich wie tatsächlich anders liege. Das ist grundsätzlich überzeugend, da es im Hinblick auf die Eingriffswirkung einer staatlichen Äußerung zweifelsfrei einen Unterschied macht, ob ein einzelner Bürger oder ein unüberschaubarerer Personenkreis adressiert wird. Konsequenterweise sinken mit der Eingriffswirkung auch die Anforderungen an die Rechtfertigung des Eingriffs, sodass übertragen auf die Grundsätze staatlicher Öffentlichkeitsarbeit, ein Vorgehen "in klarer und entschiedener Form" zulässig sein kann, das im Rahmen staatlicher Massenkommunikation möglicherweise als rechtswidrig einzustufen wäre. 

An der rechtlichen Beurteilung der Äußerungen dürfte auch der – soweit ersichtlich vom Beschwerdeführer nicht einmal vorgebrachte – Umstand einer privaten Weiterverbreitung nichts ändern. Die Verbreitung durch Dritte wird dem Staat in aller Regel nicht zurechenbar und die eigenständige Verbreitung des Betroffenen von seinem Einverständnis gedeckt sein. Maßgeblich muss insofern die Zielsetzung des sich äußernden Hoheitsträgers sein.

Und in der Wissenschaft kommuniziert man anders als in sozialen Medien

Eine andere Kernaussage des Nichtannahmebeschlusses ist in dem Hinweis auf den Äußerungskontext zu sehen. Das Gericht geht davon aus, dass "es für die Verhältnismäßigkeit staatlicher Äußerungen eine erhebliche Rolle [spielt], in welchen Kontext die Äußerungen fallen". 

Auch wenn dieser Hinweis alles andere als fernliegend erscheint, handelt es sich dabei um einen Umstand, den das Gericht bisher nur für private Äußerungen, die den Schutz grundrechtlicher (Meinungs-) Freiheiten genießen, bei der verfassungskonformen Interpretation der §§ 185 ff. StGB ausdrücklich festgestellt hat. Es leuchtet allerdings ein, dass dieser Maßstab auch im Rahmen staatlicher Öffentlichkeitsarbeit von Bedeutung sein muss.

Das Gericht weist darauf hin, dass an einen wissenschaftlich geprägten Beitrag andere Anforderungen zu stellen seien als an auf starke Vereinfachung und Verkürzung zielende Äußerungen, in denen "eine pointiertere und gröbere Zuspitzung zulässig" sei. Als Beispiel für einen Kontext, der zugespitzte Äußerungen eines Hoheitsträgers erlaubt, verweist das BVerfG auf die sozialen Medien. 

Im Hinblick auf die Präsenz und Aktivität staatlicher Stellen in den sozialen Medien vermag dieser Hinweis theoretisch weitreichende Folgen zu haben, zumal sich mit den konkreten Grenzziehungen staatlicher Öffentlichkeitsarbeit in den sozialen Medien bisher weder in Literatur noch in der Rechtsprechung hinreichend auseinandergesetzt wurde. 

Parteipolitische Neutralität nur im politischen Wettbewerb

Die Karlsruher Richter beziehen sich in ihrem  Beschluss auch auf eine Entscheidung der jüngeren Vergangenheit, die ungleich mehr Aufmerksamkeit fand: Hier ging es um die Frage, ob Innenminister Horst Seehofer (CSU) ein Interview mit scharfer Kritik an der AfD auf der Internetseite des Bundesinnenministeriums veröffentlichen durfte (BVerfG Urt. v. 09.06.2020, Az: 2 BvE 1/19). Anknüpfungspunkt war die parteipolitische Neutralitätspflicht von Regierungsmitgliedern und das Recht der AfD auf Chancengleichheit der Parteien aus Art. 21 Abs. 1 GG. 

Unter Darlegung der sich im Zusammenhang mit parteikritischen Äußerungen ergebenden Rechtsprobleme betont das BVerfG, dass der vorliegende Fall auch unter diesem Gesichtspunkt anders zu behandeln sei. Denn die parteipolitischen Neutralitätsanforderungen für Hoheitsträger beschränkten sich auf den Wettbewerb der Parteien, sodass der Oberbürgermeister bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben als oberster Repräsentant der kommunalen Selbstverwaltung an die Neutralitätsgrundsätze nicht gebunden sei. 

Diese Passage zwingt den Leser zu mehrfacher Lektüre. So sehr man die bereits dargestellten Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts zu loben gewillt ist, bereiten die Darlegungen des Gerichts im Zusammenhang mit dem Grundsatz der parteipolitischen Neutralität von Hoheitsträgern erhebliche Bedenken. Es liegt auf der Hand, dass die Neutralitätspflicht gerade bei der Wahrnehmung kommunaler Aufgaben als oberster Repräsentant der Gemeinde zu beachten ist. 

Nur schade, dass es kein Urteil gab

Insofern geht auch der Verweis auf die BVerfG-Entscheidung zu dem damaligen Bundespräsidenten Joachim Gauck fehl, der zum Protest gegen "Spinner" aufrufen durfte und damit NPD-Anhänger meinte (BVerfG, Urt. v. 10.06.2014, Az: 2 BvE 4/13). Dass dieser der strengen parteipolitischen Neutralitätspflicht im Hinblick auf seine Integrationsfunktion und in Ermangelung der parteipolitischen Wettbewerbsstellung nicht unterliegt, hat das Gericht mühsam herausgearbeitet. 

Der Bürgermeister einer Gemeinde bekleidet allerdings ein Amt, über dessen Besetzung – anders als das Amt des Bundespräsidenten – im parteipolitisch geprägten Kommunalwahlkampf entschieden wird. Das Recht der Parteien, am Willensbildungsprozess der Bevölkerung teilzunehmen, muss daher ganz besonders bei Äußerungen geschützt werden, die der Bürgermeister als oberster Repräsentant einer Gemeinde abgibt. 

Beim Studium dieses Nichtannahmebeschlusses erscheint es wahrlich schade, dass es nicht zu einem Urteil des gekommen ist. Mit der trivial erscheinenden Differenzierung von Individual- zu Massenkommunikation betritt das Gericht Neuland und trägt zur Kategorisierung staatlichen Informationshandeln bei. Gleiches gilt für den Hinweis auf die Berücksichtigung des Äußerungskontexts staatlicher Äußerung. Außerdem ist zu hoffen, dass das Gericht im Falle einer Annahme der Verfassungsbeschwerde die – womöglich nur unglücklich formulierten – Ausführungen zum Anwendungsbereich der parteipolitischen Neutralitätspflicht überdacht hätte. Dennoch: Ein äußerst lesenswerter Nichtannahmebeschluss. 

Nicolas Harding ist Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Öffentliches Recht Prof. Dr. Florian Becker, LL.M. an der Christian-Albrechts -Universität zu Kiel.

*Vorname korrigiert am Tag der Veröffentlichung, 12:42 h (pl)