BVerfG urteilt zur Parteienfinanzierung: Wie viel Geld steht einer Partei im digi­talen Zei­talter zu?

Cyberangriffe abwehren, digitale Parteitage organisieren und die Kommunikation in den sozialen Medien organisieren – was sich wie die Jobbeschreibung eines IT-Spezialisten liest, ist inzwischen Alltag vieler Parteien. Um sich der neuen digitalen Realität stellen zu können, brauchen die Parteien vor allem eines: Geld. In Zeiten rückläufiger Parteispenden ist für die Parteien dabei gerade auch die staatliche Parteienfinanzierung wichtig. Unabhängig von den Spenden erhält nämlich jede Partei mit einem bestimmten Mindestwahlergebnis 0,83 Euro je gültige Stimme (§ 18 Abs. 3 S. 1 Parteiengesetz, PartG).

Um eine Anpassung an die politischen Bedingungen einer digitalisierten Welt zu ermöglichen, hat der Bundestag 2018 die absolute Obergrenze der staatlichen Parteienfinanzierungen ab 2019 angehoben: von 165 auf stolze 190 Millionen Euro. Mit "Ja" stimmten damals nur die Fraktionen der sog. Großen Koalition (GroKo), die Opposition hingegen zog vor das Bundesverfassungsgericht (BVerfG).

Nicht nur die Aufstockung selbst halten sie für verfassungswidrig, sondern auch die Umstände des Gesetzgebungsverfahrens. Bloß zehn Tage hatte das Gesetzgebungsverfahren gedauert und dann fand es noch während der Fußball-WM in Russland statt – ein "Hau-Ruck-Verfahren", das nicht nur gegen die "politische Hygiene", sondern auch die Verfassung verstoße, so die Einschätzung des heutigen Bundesjustizministers Dr. Marco Buschmann 2018.

Parteifinanzierung beim BVerfG: Alle (30) Jahre wieder…

Parteien nehmen in einer repräsentativen Demokratie eine unverzichtbare Mittlerrolle zwischen Staat und Gesellschaft ein. Trotz ihrer Bedeutung für das Verfassungsleben sind sie allerdings nicht der staatlichen Sphäre zugeordnet, im Gegenteil: Es gilt die sogenannte Staatsfreiheit der Parteien aus Art. 21 des Grundgesetzes (GG). Diese soll die Einflussnahme des Staates auf die politische Willensbildung in den Parteien verhindern, wie sie vor allem mittelbar durch staatliche Parteienfinanzierung droht.

So kam das BVerfG in seiner ersten Entscheidung zur Parteienfinanzierung 1966 noch zu dem Schluss: "Parteien, die entsprechende finanzielle Zuschüsse vom Staat erhalten, sind mit dem vom Verfassungsgeber vorausgesetzten und in Art. 21 GG festgelegten Leitbild der freien Partei unvereinbar" (Urt. v. 19.07.1966, Az. 2 BvF 1/65). Zulässig sei lediglich der Ersatz angemessener Wahlkampfkosten. Durch gesetzgeberische Änderungen entwickelte sich dieses System in der Folge de facto zu einer Basisfinanzierung von Parteien.

25 Jahre später hat das BVerfG diese Entwicklung dann in einer Grundsatzentscheidung ausdrücklich gebilligt (Urt. v. 09.04.1992, Az. 2 BvE 2/89). Staatliche Zuschüsse seien nicht länger auf den bloßen Ersatz von Wahlkampfkosten beschränkt – der Weg war somit frei für eine staatliche Teilfinanzierung von Parteien. Allerdings mahnten die Verfassungsrichter an, eine staatliche Finanzierung dürfe die Parteien nicht aus ihrer gesellschaftlichen Verwurzelung lösen. Zum einen sei das Ringen um die Gunst potentieller Mitglieder und Wähler für die öffentliche Meinungsbildung notwendig, sodass Art. 21 GG den Vorrang der Selbst- vor der Staatsfinanzierung gebiete. Zum anderen dürfe beim Bürger nicht der Eindruck entstehen, die Entscheidung "in eigener Sache" führe zu einer Selbstbedienung der Abgeordneten.

Konkret zog der Zweite Senat zwei Obergrenzen: Zum einen dürfe das Gesamtvolumen der Zuwendungen die Summe der von den Parteien selbst erwirtschafteten Einnahmen nicht überschreiten ("relative Obergrenze"). Zum anderen – und darum geht es im aktuellen Verfahren – dürfe die Gesamtsumme der staatlichen Zuwendungen an Parteien ein bestimmtes Niveau nicht übersteigen ("absolute Obergrenze"). Für dieses Niveau orientierten sich die Richter am damaligen Aufwand für die Parteienfinanzierung, was 230 Millionen DM entsprach. Über die Jahre fanden ordentliche Anpassungen dieses Betrags an die Inflation statt, sodass die Summe auf 165 Millionen Euro 2018 wuchs.

Der Wortlaut der Grundsatzentscheidung lässt keinen Zweifel daran, dass die Richter die absolute Grenze auch als solche verstanden. Ordentliche Erhöhungen zum Ausgleich von Preissteigerungen seien zwar zulässig, eine außerordentliche Erhöhung solle indes nur in einem Fall zulässig sein: bei einer "einschneidenden Änderung der Verhältnisse".

Absolute Obergrenze ist (nicht) in Stein gemeißelt

Nachdem jetzt sogar 30 Jahre vergangen sind, hat sich das BVerfG erneut mit dem Schicksal der staatlichen Parteienfinanzierung zu beschäftigen. Diesmal stehen Fragen im Raum, die für die Verfassungsrichter "Neuland" darstellen. So zumindest hat es Peter Müller, Richter am BVerfG und für dieses Verfahren Berichterstatter, bei der Verhandlung im Oktober 2021 formuliert.

Im Mittelpunkt steht die Frage, wie starr die absolute Obergrenze wirklich ist, die der Senat den staatlichen Zuschüssen noch 1992 zog. Hält das BVerfG daran fest, lediglich "einschneidende" Änderungen der Verhältnisse erlaubten eine Anpassung, stellt sich vor allem die Frage nach einer Konkretisierung dieses Maßstabes. Reicht die schlanke Argumentation der damaligen Groko wirklich aus, wonach die Digitalisierung der Kommunikation und die sozialen Medien die Kosten angetrieben hätten? Und wenn ja, war die Steigerung von 15 % ihrer Höhe nach erforderlich? Gewährt das BVerfG dem Gesetzgeber eine Einschätzungsprärogative oder greift die volle Kontrolldichte?

Im Vorfeld der Verhandlung hatte Prof. Dr. Michael Brenner für die Verfassungsmäßigkeit notwendige Aufwendungen bei der Abwehr von Hackerangriffen ins Feld geführt: "Sicherheitsmaßnahmen sind nicht für ein paar Pfennig zu kriegen". Und während der Verhandlung argumentierte SPD-Schatzmeister Dietmar Nietan, durch die Digitalisierung hätten sich die Aufgaben verdoppelt. Während man im Internet nicht den Populisten das Feld überlassen dürfe, müssten weiterhin klassische Veranstaltungen organisiert werden. Die bei der Verhandlung gehörten Experten haben den höheren Bedarf durch eine derartige Doppelstruktur bestätigt. Eine vollständige Digitalisierung hingegen schließe viele Menschen aus.

Prof. Dr. Christopher Lenz und Simon Gollasch ziehen in ihrer Einschätzung auf dem Verfassungsblog einen Vergleich zum drastischeren Anstieg von Ausgaben in anderen Bereichen und kommen zu dem Schluss, in puncto Parteienfinanzierung habe der Gesetzgeber lediglich einen gewissen Nachholbedarf befriedigt. Sie plädieren sogar für eine gänzliche Aufgabe der absoluten Obergrenze.

Prof. Dr. Sophie Schönberger, Prozessvertreterin von Grünen, Linken und FDP, überzeugt das nicht. In der Verhandlung sprach sie von einer "dünnen Argumentation" der GroKo: Bereits bei der Anhörung im Bundestag hatte sie vor der Gefahr gewarnt, beim Bürger könne der Eindruck einer gewissen "Selbstbedienungs-Mentalität" entstehen. Diese Bedenken teilt auch Dr. Sebastian Roßner. In seinem Gastbeitrag auf LTO aus 2018 kommt er zu dem Schluss, die Anhebung der Obergrenze halte einer verfassungsrechtlichen Überprüfung nicht stand.

Hat der Bundestag die Organrechte der AfD-Fraktion verletzt?

Auch Mitglieder der AfD-Fraktion wollten die Gesetzesänderung nicht hinnehmen. Im Normenkontrollverfahren liegt das Quorum jedoch bei einem Viertel der Mitglieder des Bundestages (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 76 Abs. 1 Bundesverfassungsgerichtsgesetz, BVerfGG) – die AfD hätte also Mitstreiter gebraucht. Somit stellten die AfD-Abgeordneten einen Antrag auf Beitritt zum und Anschluss an das Verfahren von Grünen, Linken und FDP. Diese lehnten ab und auch vor dem BVerfG hatte die AfD mit ihrem Antrag auf Beitritt und Anschluss keinen Erfolg (Beschl. v. 03.11.2020, Az. 2 BvF 2/18). Ein nachträglicher Anschluss sei von der Zustimmung der klagenden Abgeordneten abhängig. Nur so könne das notwendige einheitliche Auftreten gewährleistet werden, so die Verfassungsrichter.

Dass man bei der Verhandlung im Oktober 2021 dennoch AfD-Vertreter sehen konnte, hat einen anderen Grund. In einem selbstständig angestrengten Organstreitverfahren, für das keine weiteren Verbündeten erforderlich sind, wendete sich die AfD-Fraktion ebenfalls gegen das Gesetz, rügte jedoch vor allem dessen Zustandekommen: Durch das kurze Verfahren habe der Deutsche Bundestag sie in ihren parlamentarischen Beteiligungsrechten verletzt (Az. 2 BvE 5/18).

Während es im AfD-Verfahren nur um die Feststellung der Verletzung von Organrechten des Bundestags geht (vgl. Beschl. v. 12.03.2019, Az. 2 BvQ 91/18), steht im anderen Verfahren die Nichtigkeit der mit dem angegriffenen Gesetz erweiterten Parteienfinanzierung zur Disposition. Selbst wenn Linke, Grüne und FDP mit ihren Argumenten durchdrängen, hätte der rechtliche Erfolg zumindest einen finanziellen Beigeschmack: Schließlich gehören auch sie zu den 22 Parteien, die von der staatlichen Parteienfinanzierung und damit einer Anhebung der absoluten Obergrenze profitieren.

Nachdem die Verhandlung zwei Mal coronabedingt verschoben worden war und schließlich im Oktober 2021 unter besonderen Schutzvorkehrungen stattfinden konnte, wird das BVerfG am Dienstag in beiden Verfahren seine Urteile sprechen.