BVerfG zu Verfassungsschutzgesetz: Das große Aufräumen beginnt

Auf über 150 Seiten hat der Erste Senats des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) die Befugnisse des Verfassungsschutzes in Bayern geprüft und dabei – auch für den Bund und die übrigen Bundesländer relevant - Grundsätze für die Überwachung durch Geheimdienste in Deutschland ausgearbeitet. Dass es sich um ein wegweisendes Urteil handelt, macht auch gleich der Blick auf die Reihe der beanstandeten Befugnisse deutlich: Wohnraumüberwachung, Online-Durchsuchung, Observationen, Handyortung, der Einsatz von verdeckten Mitarbeitern und Informanten. Das entspricht dem Kernbestand des Instrumentariums der Verfassungsschutzbehörden in den Ländern und auch im Bund.  

Der Duktus der BVerfG-Entscheidung lässt sich – bekannt und bewährt aus den vergangenen Jahren Sicherheitsrechtsprechung aus Karlsruhe – sehr grob so zusammenfassen: Alle diese Maßnahmen darf der Verfassungsschutz anwenden, aber nur eben schrittweise, begrenzt und kontrolliert.  

Ein Nebeneffekt dieser Rechtsprechungslinie: Keine Seite muss sich als Verlierer fühlen. Und so kann die Gesellschaft für Freiheitsrechte, die die Verfassungsbeschwerden strategisch koordiniert hatte, jubeln: "Das Bundesverfassungsgericht schützt die Verfassung vor dem Verfassungsschutz." Und der bayerische CSU-Innenminister Joachim Herrmann, der sich 2016 für diese damals schärfsten Befugnisse "seines" Verfassungsschutzes stark gemacht hatte, darf sich freuen, das Urteil stärke insgesamt den Verfassungsschutz in Deutschland. Es mache deutlich, dass das Gericht die Tätigkeit der Verfassungsschutzbehörden "für grundsätzlich wichtig und richtig und notwendig hält". Keine Befugnis sei schließlich völlig untersagt worden.

Weitere Verrechtlichung der Nachrichtendienste

Für die Arbeit der Verfassungsschutzbehörden bringt das Karlsruher Urteil eine weitere Verrechtlichung in einem Bereich, der bislang von Lücken, internen Richtlinien und Einzelfallprüfungen geprägt wurde.  

Das Hauptgeschäft der Geheimdienste stellt die Grundordnung jedes demokratischen Rechtsstaats vor eine Herausforderung. Denn wer heimlich überwacht wird, der weiß nichts davon und kann keinen Rechtsschutz suchen, selbst wenn er ihm zustünde. Das heißt, alle rechtstaatliche Absicherung muss im Hintergrund ablaufen, indem Behördenleiter, Richter bzw. eine unabhängige Kontrollstelle eingeschaltet und Dokumentationspflichten eingehalten werden und parlamentarische Kontrolle ermöglicht wird. Hinzu kommt: Eine verdeckte Überwachung mag für den Betroffenen nicht unmittelbar spürbar sein, aber sie kann der erste Schritt auf dem Weg zu einschneidenden Zwangsmaßnahmen sein.  

Auf diese Herausforderungen antwortet das Karlsruher Urteil mit kleinteiligsten Überprüfungen, die schon in ihrer Akribie nahelegen, dass sie nicht nur als Ausführungen zu einem bayerischen Gesetz gedacht sind.  

BVerfG verleiht Trennungsprinzip deutliche Konturen

Besonders fällt auf, wie die Befugnisse des Verfassungsschutzes denen der Polizei immer wieder gegenübergestellt und abgegrenzt werden. Die verfassungsrechtliche Ausgangslage: Der Verfassungsschutz darf frühzeitig und breit beobachten, aber keine Zwangsmittel wie die Polizei anwenden. Historisch betrachtet sollte schließlich eine mächtige Geheimpolizei im Bauplan unter dem Grundgesetz verhindert werden.  

In der jüngeren Vergangenheit hatten liberale Rechtspolitiker und Wissenschaftlerinnen regelmäßig vor einer Verpolizeilichung der Nachrichtendienste und einer Vernachrichtendienstlichung der Polizei gewarnt, also einer zunehmenden Verwischung der Grenzen. So bekamen etwa das Bundeskriminalamt (BKA) und die Polizei immer mehr Überwachungsbefugnisse im Vorfeld einer konkreten Gefahr, während Nachrichtendienste Zugriff auf polizeiliche Befugnisse erhielten. Das Urteil von Dienstag macht dieser Entwicklung deutliche Vorgaben, das sogenannte Trennungsgebot zwischen Polizei und Nachrichtendiensten findet darin weitere Konturen.  

So führt das Urteil aus, dass der aus dem Polizeirecht bekannte Gefahrenbegriff, der dort markiert, wann die Polizei eingreifen darf, so nicht für das Einsetzen der frühzeitig und breit angelegten Beobachtungstätigkeit eines Nachrichtendienstes passt. Kommt es zu einer Gefahr, ist es für den Verfassungsschutz zu spät. Die Richterinnen und Richter machen stattdessen einen "hinreichenden verfassungsschutzspezifischen Aufklärungsbedarf" zur Voraussetzung für den Einsatz geheimdienstlicher Instrumente. Das ist eine niedrigere, aber auch spezifischere Hürde als im Polizeirecht.  

Diese Grundvoraussetzung kann sich aber den strengeren Voraussetzungen der polizeilichen Befugnisse annähern, umso mehr der Eingriff selbst sich einer polizeilichen Folgemaßnahme annähert, so das BVerfG. "Das ist dann der Fall, wenn durch eine Überwachungsmaßnahme besonders umfangreiche Informationen gewonnen werden und dies eine weitestgehende Erfassung der Persönlichkeit zulässt, wie etwa durch eine Online-Durchsuchung", heißt es in dem Urteil.

Der Trend geht zur externen Kontrollstelle  

Online-Durchsuchung und Wohnraumüberwachung nimmt das Gericht ganz besonders kritisch unter die Lupe. Sie sollen nur noch subsidiär und damit im Ausnahmefall vom Verfassungsschutz eingesetzt werden können, wenn die Polizei etwa nicht rechtzeitig handeln kann.  

Zusätzlich regt das Urteil eine Vorabkontrolle dieser einschneidenden Maßnahmen durch eine externe Stelle an. Dagegen hatten sich Vertreter des Innenministeriums und des Verfassungsschutzes in der mündlichen Verhandlung besonders gewehrt. Sie fürchteten zu viele zusätzliche Kontrolleure und Risiken für die Geheimhaltung. Das hat die Richterinnen und Richter in Karlsruhe aber offenbar nicht überzeugt. "In dem hier zu entscheidenden Verfassungsbeschwerdeverfahren konnte aber letztlich nicht plausibel erklärt werden und es ist auch sonst nicht ersichtlich, warum die Verfassungsschutzbehörde die (verfassungsschutzspezifischen) Tatbestandsvoraussetzungen ihrer Tätigkeit nicht trotz ihrer Besonderheiten vor Beginn der Maßnahme einer externen Stelle sollte darlegen können."  

Und weiter: "Dass es dem Gesetzgeber von vornherein unmöglich wäre, den Geheimhaltungserfordernissen entsprechende, unabhängige Stellen zu schaffen, ist nicht erkennbar; dies belegt beispielsweise die gesetzliche Vorkehrung zur Geheimhaltung der Tätigkeit der G-10-Kommission." Die sogenannte G-10-Kommission ist ein verschwiegenes Gremium des Bundestags, das vorab die Geheimdienstüberwachung von E-Mails oder Telefonaten auf Bundesebene genehmigen kann. Statt einer parlamentarischen Kontrollstelle könnte nach dem Urteil aber auch ein Gericht oder eine unabhängige Behördenstelle diese Aufgabe übernehmen.

Auch beim Einsatz von eigenen verdeckten Mitarbeitern und Vertrauensleuten, also Zuträgern aus der beobachteten Szene, müssen die Voraussetzungen nach Maßgabe des BVerfG strenger gefasst und zudem eine Vorabkontrolle durch eine unabhängige Stelle eingerichtet werden. Die Vorlage dafür hatte das BVerfG 2020 in seiner Entscheidung zur Auslandsüberwachung durch den Bundesnachrichtendienst (BND) selbst geschaffen: ein eigenes unabhängiges Kontrollgremium, aus Praktikern und Juristinnen, das die Behördenarbeit kontrollieren soll. Ein Trend im Sicherheitsrecht, der nun für den Verfassungsschutz fortgeschrieben wird.

Auf die Datenübermittlung kommt es an

Als einen besonders sensiblen Punkt adressiert das Urteil die Datenübermittlung. Denn was helfen spezifische Regeln für die Überwachung durch den Verfassungsschutz, wenn die so erlangten Informationen bruchlos der Polizei und den Strafverfolgern zur Verfügung gestellt werden könnten, die die Erkenntnisse so hätten nicht erheben dürfen? Das BVerfG nennt das nicht erst in diesem Urteil "informationelles Trennungsprinzip". Es gilt auch nach diesem Urteil das Prinzip der hypothetischen Neuerhebung, sprich die Kontrollfrage: Dürfte etwa die Polizei diese Informationen im Zeitpunkt der Übermittlung auch aus eigener Kraft erheben? Hat sich also eine Beobachtung zur konkreten Gefahr entwickelt, die den Übergang von Nachrichtendienst- zu Polizeiarbeit markiert? Das wird künftig der Maßstab sein, den das BVerfG am Dienstag vorgegeben hat.

Darüber hinaus muss auch die Übermittlung von Daten an Nachrichtendienste in andere EU-Staaten und Nicht-EU-Staaten rechtsstaatlich besser gesichert werden, so das BVerfG. Bei Letzteren muss sich der deutsche Geheimdienst vergewissern, dass auch Nicht-EU-Staaten die Menschenrechte wahren. Deutsche Geheimdienstinformationen sollen im Ausland nämlich keine Menschenrechtsverletzungen in Gang setzen.   

Dass es sich alles in allem um ein Grundsatzurteil handelt, zeigt auch die Selbsteinordnung des Urteils in die eigene Rechtsprechung, wenn an mehreren Stellen auf die wegweisenden Entscheidungen zur Auslandsaufklärung durch den Bundesnachrichtendienst aus 2020 und zum grundsätzlichen Urteil zu den Überwachungsbefugnissen des Bundeskriminalamtes aus dem Jahr 2016 eingegangen wird.

Rechtspolitiker erwarten bundesweite Auswirkungen

Auch der bayerische Innenminister Herrmann erwartet, dass das Urteil bundesweite Auswirkungen haben wird. "Es müssen wahrscheinlich der Bund und alle Länder ihre Gesetze ändern. Denn es gibt nach meiner Kenntnis kein einziges Gesetz, das all diesen Vorgaben, die heute formuliert worden sind, entspricht", sagte der CSU-Politiker am Dienstag nach der Urteilsverkündung in Karlsruhe.  

Während Hermann betonte, dass eine Novelle - wie vom Bundesverfassungsgericht gefordert - bis spätestens Ende Juli 2023 machbar sei und "schnellstmöglich" umgesetzt werden solle, drängt auch Bundesjustizminister Marco Buschmann (FDP) nach der Entscheidung auf eine zügige Beschränkung der Befugnisse auch bei den Sicherheitsbehörden des Bundes. Die Koalition werde zudem die Voraussetzungen für den Einsatz von Informanten der Sicherheitsbehörden gesetzlich regeln und unter Wahrung der notwendigen Anonymität hier auch eine Möglichkeit der Überprüfung durch das Parlament schaffen.

Im Bund ist mit der Ampel-Regierung eine neue Ära für das Sicherheitsrecht angebrochen. Da kommt das Urteil aus Karlsruhe alles andere als ungelegen.