Bundeswehr im Visier ausländischer Nachrichtendienste: Deut­sche Sol­daten auf Urlaub in Russ­land – kann man das ver­bieten?

Deutschlands Gesellschaft ist bunt. Nichts anderes gilt – trotz Aussetzung der Wehrpflicht – für die Bundeswehr. Etliche der rund 186.000 Soldatinnen und Soldaten haben einen Migrationshintergrund, darunter auch nicht wenige, die selbst oder deren Vorfahren ab dem Jahr 1993 als sogenannte Spätaussiedler aus dem Gebiet der ehemaligen Sowjetunion nach Deutschland kamen. Einige von ihnen pflegen bis heute familiäre Bande in die Nachfolgestaaten der UdSSR, darunter auch Russland und Belarus. 

Dass dies zum Sicherheitsproblem werden kann, zeigte sich jüngst am Beispiel der deutschen Litauen-Brigade: Wie die BILD-Zeitung berichtete, konnten einige Soldatinnen und Soldaten wegen entsprechender Verbindungen nicht ihre Sicherheitsüberprüfung durch den Militärischen Abschirmdienst (MAD) bestehen, die für eine Verwendung an der "Ostflanke" der Nato erforderlich ist. Anknüpfungspunkt solcher Entscheidungen sind allein Kontakte in diese Staaten, nicht die Herkunft. Der teilweise erhobene Vorwurf, die Bundeswehr sortiere hier nach rassistischen Kriterien aus, geht also ins Leere.

Doch solche Sicherheitsprobleme sind nicht auf die Brigade in Litauen beschränkt. Wie der MAD erst vor wenigen Tagen in seinem Bericht für das Jahr 2025 schilderte, reisen etliche Soldatinnen und Soldaten in ihrem Urlaub nach Russland oder Belarus – wohl oft wegen eines entsprechenden Familienhintergrunds. Dort geraten die Kameraden und Kameradinnen laut MAD in das Blickfeld der russischen und belarussischen Nachrichtendienste. Solche Reisen bergen ein zusätzliches Sicherheitsrisiko, etwa durch Erpressungen und Bedrohungen durch die dortigen Sicherheitsbehörden, wie es im MAD-Bericht heißt. Hinzu kommt die Gefahr, dass dortige Geheimdienste Zugriff auf mitgeführte Notebooks, Smartphones usw. erlangen und diese mit Schadsoftware infiltrieren.

Reisen nach Russland bislang nicht verboten

Bislang waren solche Reisen den Soldatinnen und Soldaten der Bundeswehr nicht verboten. Personen mit sicherheitsempfindlicher Tätigkeit konnten nach dem allgemeinen Sicherheitsüberprüfungsgesetz des Bundes lediglich verpflichtet werden, Reisen in einen sogenannten Listenstaat anzuzeigen (§ 32 Abs. 1 Satz 1 Sicherheitsüberprüfungsgesetz) – also in eines der Länder, die das Bundesinnenministerium auf seiner Liste von Staaten führt, in denen besondere Sicherheitsrisiken für diese Personen zu besorgen sind (§ 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 17 Sicherheitsüberprüfungsgesetz). 

Soweit Anhaltspunkte zur Person oder eine besondere sicherheitsempfindliche Tätigkeit vorlagen, die eine erhebliche Gefährdung durch ausländische Nachrichtendienste erwarten ließen, konnte die zuständige Stelle der Bundeswehr die Reise untersagen (§ 32 Abs. 2 Sicherheitsüberprüfungsgesetz). Kann der Dienstherr solche Reisen aber allen seinen Soldatinnen und Soldaten komplett verbieten?

Reiseverbot per Befehl?

Die Antwort darauf hat sich vor wenigen Monaten grundlegend geändert. Bis Anfang 2026 wäre als Grundlage für ein solches Verbot allein das Prinzip von Befehl und Gehorsam in Betracht gekommen. Ein Befehl im militärischen Sinne ist eine Anweisung zu einem bestimmten Verhalten, die ein militärischer Vorgesetzter einem Untergebenen schriftlich, mündlich oder in anderer Weise, allgemein oder für den Einzelfall und mit dem Anspruch auf Gehorsam erteilt (§ 2 Nr. 2 Wehrstrafgesetz). Soldaten müssen ihren Vorgesetzten gehorchen (§ 11 Abs. 1 Soldatengesetz). Befehle dürfen nur zu dienstlichen Zwecken und nur unter Beachtung der Regeln des Völkerrechts, der Gesetze und der Dienstvorschriften erteilt werden (§ 10 Abs. 4 Soldatengesetz). Rechtswidrige Befehle sind grundsätzlich verbindlich, solange sie weder die Menschenwürde verletzen noch ohne dienstlichen Zweck ergangen sind; Befehle, die eine Straftat zum Gegenstand haben, dürfen gar nicht befolgt werden (§ 11 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 Satz 1 Soldatengesetz, § 22 Abs. 1 Wehrstrafgesetz). Neben der objektiven Unmöglichkeit, einen Befehl auszuführen, wird als weiterer (ungeschriebener) Unverbindlichkeitsgrund der etwa aus Gewissensgründen unzumutbare Befehl diskutiert.

Das auf diesen gesetzlichen Grundlagen beruhende Prinzip von Befehl und Gehorsam ist wehrverfassungsrechtliche Voraussetzung für das Primat der Politik und wesentliches Kennzeichen des Wehrdienstverhältnisses, das zwischen Soldatin bzw. Soldat und Dienstherr besteht. Es handelt sich hier um ein sogenanntes Sonderstatusverhältnis, also ein Staat-Bürger-Verhältnis, das von gewisser Dauer und von einer besonderen Pflichtenbindung geprägt ist. In diese Kategorie fallen etwa auch die Verhältnisse von Schülern und Schülerinnen, aber auch von Strafgefangenen zum Staat. 

Sicher lässt sich argumentieren, dass die Pflichtenbindung wohl nirgends so intensiv wie beim Wehrdienstverhältnis ist: Es verlangt von den Betroffenen Tapferkeit als Grundpflicht (§ 7 Soldatengesetz); Soldatinnen und Soldaten können dazu verpflichtet werden, andere Menschen zu verletzen oder gar zu töten, und sie müssen umgekehrt Tätigkeiten ausführen, die mit höchster Lebensgefahr einhergehen. Nichtsdestoweniger gelten für Soldatinnen und Soldaten – anders als nach der historischen Idee eines "besonderen Gewaltverhältnisses" – die Grundrechte des Grundgesetzes (GG) gleichermaßen. Eingriffe in die Freiheitsgarantien sind somit rechtfertigungsbedürftig, die Möglichkeit zu effektivem Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) ist insbesondere von den Truppendienstgerichten zu gewährleisten.

Den dienstlichen Zweck für ein solches Verbot per Befehl hätten Belange der militärischen Sicherheit geliefert: Wie der MAD nachvollziehbar in seinem Jahresbericht ausführt, bergen Reisen nach Russland und Belarus das Risiko insbesondere für geheimdienstliche Anbahnungs- und Erpressungsversuche. Nachrichtendienstliche Gefährdungen reichen in autoritär regierten Staaten aber bis hin zu solchen Szenarien, dass Betroffene aus fadenscheinigen Gründen inhaftiert werden, um später im Wege eines Gefangenenaustauschs festgesetzte eigene Agenten freikaufen zu können. Ein prominentes jüngeres Beispiel ist der Fall des US-Journalisten Evan Gershkovich, der im August 2024 gegen den "Tiergartenmörder" Vadim Krasikov ausgetauscht wurde. Eben diese Gefährdungslage hat inzwischen auch den Gesetzgeber auf den Plan gerufen.

Reiseverbot durch neues Bundeswehr-Schutz-Gesetz

Seit dem 16. Januar 2026 gilt eine neue Rechtslage: An diesem Tag traten die §§ 7 bis 10 des Bundeswehr-Schutz-Gesetzes (BwSchutzG) in Kraft, das Reisebeschränkungen für alle Beschäftigten des Geschäftsbereichs des Verteidigungsministeriums nunmehr ausdrücklich regelt. Das Inkrafttreten dieser speziellen Vorschriften dürfte nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Folge haben, dass sie in ihrem Anwendungsbereich als abschließend gelten und einen Rekurs auf die allgemeine Befehlsgewalt der militärischen Vorgesetzten ausschließen. 

Das neue Gesetz sieht eine Staffelung der Maßnahmen vor: Nach § 8 Abs. 1 BwSchutzG können Beschäftigte zunächst verpflichtet werden, Privatreisen in und durch Regionen oder Staaten, für die eine Gefährdungslage besteht, rechtzeitig vorher anzuzeigen. Zudem können nach § 8 Abs. 2 BwSchutzG Privatreisen in und durch Regionen oder Staaten, für die eine erhebliche Gefährdungslage besteht, unter Zustimmungsvorbehalt gestellt werden. Schließlich ermächtigt § 8 Abs. 3 BwSchutzG dazu, Privatreisen in und durch Regionen oder Staaten, für die eine besonders erhebliche Gefährdungslage besteht, zu verbieten. § 9 BwSchutzG verpflichtet das betroffene Personal, etwaige Anbahnungs- oder Werbungsversuche nach Reisen in die fraglichen Staaten unverzüglich anzuzeigen.

Diese Vorschriften gelten – im Unterschied zum bisherigen Recht – unabhängig davon, ob es sich um Geheimnisträger oder Beschäftigte mit sicherheitsempfindlicher Tätigkeit handelt. Das ist nachvollziehbar, denn für Russland hängt der etwaige "Tauschwert" eines gefangengenommenen deutschen Soldaten wohl kaum davon ab, ob er eine gültige Sicherheitsüberprüfung hat. Erstaunlich ist, dass das neue Gesetz – im Unterschied zu den allgemeinen Vorschriften des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes des Bundes – keine Möglichkeit vorsieht, Reisen in Staaten oder Regionen, für die lediglich eine Anzeigepflicht nach § 8 Abs. 1 BwSchutzG besteht, im Einzelfall zu untersagen. 

Spezialgesetze engen Befehlsbefugnis ein

Man mag es mit Blick auf den Vorbehalt des Gesetzes und die Intensität der Freiheitseingriffe begrüßen, dass der Gesetzgeber hier tätig geworden ist. Allerdings führt die Schaffung solcher speziellen Vorschriften immer auch dazu, dass die Befugnis der örtlichen Vorgesetzten, situativ und flexibel per Befehl reagieren zu können, entsprechend eingeschränkt wird. Darunter kann letztlich die Funktionsfähigkeit der Streitkräfte leiden, die auf sich schnell entwickelnde Lagen und unvorhergesehene Situationen reagieren können müssen. 

Für die Reisebeschränkungen gilt dagegen eine maximale Zuständigkeitskonzentration: Nach § 10 BwSchutzG ist nur das Bundesministerium der Verteidigung ermächtigt, im Einvernehmen mit dem Bundeskanzleramt das Nähere durch Rechtsverordnung (ohne Zustimmung des Bundesrats, Art. 80 Abs. 2 GG) zu bestimmen. Hiervon wurde bislang kein Gebrauch gemacht. Das Erfordernis, das Einvernehmen des Bundeskanzleramts herzustellen, beruht nach der Gesetzesbegründung auf der Erwägung, dass Reisebeschränkungen für einzelne Regionen oder Staaten auch eine außenpolitische Wirkung haben können.

Reisebeschränkungen sind Grundrechtseingriffe

Die möglichen Reisebeschränkungen wären für das Personal im Geschäftsbereich des Verteidigungsministeriums, namentlich für die betroffenen Soldatinnen und Soldaten, Grundrechtseingriffe. 

Einschlägig ist zunächst die von der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Ausreisefreiheit (und nicht Art. 11 GG, wie das Bundesverfassungsgericht bereits früh in seinem berühmten Elfes-Urteil entschied). Soweit die Betroffenen Familie etwa in Russland oder Belarus haben, ist zudem das Grundrecht des Art. 6 Abs. 1 GG betroffen. Mit Blick auf die Belange der militärischen Sicherheit würden solche Reisebeschränkungen einen verfassungsrechtlich legitimen Zweck verfolgen, denn die Funktionsfähigkeit der Streitkräfte und die Verteidigungsfähigkeit des Bundes genießen nach Art. 87a Abs. 1 GG Verfassungsrang. 

Im Rahmen der Erforderlichkeit muss insbesondere bei einem Totalverbot nach § 8 Abs. 3 BwSchutzG stets geprüft werden, ob nicht eine mildere Maßnahme wie etwa der Erlaubnisvorbehalt nach § 8 Abs. 2 BwSchutzG ausreichend ist. Ebenso ist zu erwägen, ob Reisebeschränkungen nicht grundrechtsschonend auf "Regionen in Staaten" beschränkt werden, wie es im Gesetz ausdrücklich vorgesehen ist. Letztlich entscheidend ist aber wie so oft, ob die fraglichen Reiseverbote auch angemessen, also verhältnismäßig im engeren Sinne wären. Dafür spricht, dass Russland inzwischen einen umfassenden Schattenkrieg gegen die europäischen Nato-Staaten führt, worauf jüngst erst der französische Präsident Emmanuel Macron eindringlich hinwies. 

Die Risiken, die mit Reisen nach Russland und Belarus einhergehen, sind auch nicht bloß abstrakt oder hypothetisch: In der Gesetzesbegründung zum BwSchutzG heißt es, die Erkenntnisse der Spionageabwehr zeigten, "dass Anbahnungsversuche vorzugsweise unternommen werden, wenn die Zielperson sich auf dem Territorium des nachrichtendienstlichen Gegners aufhält". Der MAD dokumentiert somit eine tatsächliche nachrichtendienstliche Erfassung reisender Soldaten und die Praxis Russlands, westliche Staatsangehörige mit konstruierten Vorwürfen als Tauschobjekte festzuhalten, ist über Jahrzehnte belegt. Gerade für Soldatinnen und Soldaten mit Familie in Russland oder Belarus wirkt ein klares Verbot auch schützend: Sie müssten sich etwaigem Druck von Angehörigen oder einer Ansprache durch russische Stellen nicht selbst entziehen, sondern könnten auf eine klare Rechtslage verweisen.

Wo bleibt die Rechtsverordnung?

Das Verteidigungsministerium muss sich allerdings fragen lassen, warum es Reisebeschränkungen insbesondere für Russland und Belarus noch nicht per Rechtsverordnung erlassen hat: So soll eine Anzeigepflicht (§ 8 Abs. 1 BwSchutzG) nach der Gesetzesbegründung bereits dann angezeigt sein, wenn Erkenntnisse darüber vorliegen, dass Beschäftigte bei Reisen in bestimmte Regionen oder Staaten mit Anbahnungsversuchen fremder Mächte zu rechnen haben – genau das liest man im neuesten MAD-Jahresbericht.