Ein Fall für die Bundeswehr: Ver­tei­di­gung gegen Drohnen

Drohnen sind inzwischen allerorten: Über Bundeswehrstandorten und Industrieanlagen, über Flughäfen in Dänemark oder von der Ukraine aus nach Polen fliegend. Ihr Einsatzspektrum reicht von Ausspähung über elektronische Kampfführung bis hin zum letalen Waffeneinsatz. Da oft nicht klar ist, woher sie kommen und wer sie steuert, sind sie das ideale Mittel der hybriden Kriegführung Russlands gegen die europäischen Demokratien. 

Mit einiger Sicherheit beruht das vermehrte Auftreten unbemannter Fluggeräte über Deutschland seit Beginn der russischen Vollinvasion in der Ukraine nicht auf Zufall: Sicherheitsbehörden wie Experten gehen längst davon aus, dass die Häufung dieser Vorfälle letztlich auf Russland zurückzuführen ist. Ziele sind dabei insbesondere die Ausbildung ukrainischer Truppen in Deutschland sowie die europäischen Logistikrouten zur Versorgung der sich gegen Russland verteidigenden Ukraine. 

Drohnen können nicht nur Informationen beschaffen, kritische Infrastruktur zerstören oder, wie beinahe täglich in der Ukraine, die Zivilbevölkerung terrorisieren – allein schon ihre unregelmäßige Anwesenheit sorgt für Unsicherheit nicht nur in der Bevölkerung, sondern inzwischen offenbar auch bei den politischen Entscheidungsträgern. Doch wer außer der Bundeswehr hat in Deutschland überhaupt die Mittel, um erfolgreich gegen Drohnen vorzugehen, erst recht gegen Kampfdrohnen?

Verteidigung gegen Drohnen auch ohne Grundgesetzänderung?

Oft liest man in diesen Tagen, das Grundgesetz (GG) habe aus guten Gründen hohe Hürden für den Einsatz der Bundeswehr im Innern errichtet. Schreckgespenster aus Kaisers Zeiten spuken durch manche Zeile und warnen vor antidemokratischem Missbrauch, sollte die strikte Trennung von innerer und äußerer Sicherheit, von Polizei und Militär fallen – und damit auch von Länder- und Bundeszuständigkeit. Sie verweisen auf die Pläne von Innenminister Dobrindt (CSU), das Luftsicherheitsgesetz zu ändern, um eine seiner Ansicht nach erforderliche Rechtsgrundlage zu schaffen, damit die Bundeswehr unter bestimmten Voraussetzungen Drohnen auch außerhalb ihrer Liegenschaften abschießen darf. Kritische Stimmen machen in diesem Zusammenhang geltend, es bedürfe hierfür zusätzlich einer Grundgesetzänderung. 

Denn ein "Einsatz der Bundeswehr im Innern" sei nach Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG im Frieden nur auf Anforderung eines Landes und zwar zur Hilfe bei einer Naturkatastrophe oder bei einem besonders schweren Unglücksfall zulässig. Im Verteidigungs-, aber auch schon im Spannungsfall (dessen Feststellung etwa der Sicherheitspolitiker Roderich Kiesewetter (CDU) inzwischen fordert) hat die Bundeswehr zudem nach Art. 87a Abs. 3 Satz 1 GG die Befugnis, zivile Objekte zu schützen, soweit dies zur Erfüllung ihres Verteidigungsauftrages erforderlich ist. 

Dass es hierfür im Bundestag eine Zwei-Drittel-Mehrheit (Art. 80a Abs. 1 Satz 2, 115a Abs. 1 Satz 2 GG) braucht, was mit Blick auf AfD und Linkspartei kritisch sein könnte, mag zwar sein. Aber bei dieser Vorschrift geht es gar nicht darum, dass die Bundeswehr im Spannungs- und Verteidigungsfall zivile Objekte gegen Angriffe von außen schützen darf. Das historische wie systematische Verständnis der Norm weist vielmehr darauf hin, dass es sich bei Art. 87a Abs. 3 Satz 1 GG um eine originäre Polizeikompetenz der Bundeswehr im Spannungs- und Verteidigungsfall handelt, die der Abwehr von inneren Störungen gegen zivile Objekte dient. Nur so ergibt auch der Vorbehalt Sinn, dass entsprechende Maßnahmen zur Erfüllung des Verteidigungsauftrags erforderlich sein müssen. Es handelt sich hier um Befugnisse der Bundeswehr, die das Grundgesetz im Sinne von Art. 87a Abs. 2 GG ausdrücklich über den eigentlichen Verteidigungsauftrag hinaus zulässt. Denn gegen äußere Bedrohungen soll die Bundeswehr schließlich nicht nur sich selbst, sondern die gesamte Bundesrepublik verteidigen, also insbesondere die hier lebenden Menschen, ihr Hab und Gut und somit auch und gerade zivile Objekte. 

BVerfG erlaubt Verteidigung unabhängig von Verteidigungsfall

Nüchtern heißt es in Art. 87a Abs. 1 Satz 1 GG: "Der Bund stellt Streitkräfte zur Verteidigung auf." Dieser Auftrag ist nach wie vor die Kernkompetenz von Streitkräften – und auch nach unserer Wehrverfassung die eigentliche Hauptaufgabe der Bundeswehr, die es lohnt, endlich näher in den Blick zu nehmen – auch und gerade rechtswissenschaftlich. 

Der Begriff der Verteidigung in Art. 87a Abs. 1 Satz 1 GG ist nicht deckungsgleich mit dem Verteidigungsfall des Art. 115a Abs. 1 GG. Die Feststellung des Verteidigungsfalls ist nach der Rechtsprechung des BVerfG gerade nicht Voraussetzung für einen Verteidigungseinsatz der Bundeswehr. Verteidigung ist in erster Linie zunächst einmal Landesverteidigung, also die Abwehr sowie Abschreckung von Aggressoren, die das eigene Staatsgebiet und die dortige Ausübung von Staatsgewalt mit einer gewissen Intensität bedrohen oder angreifen. Dass die Aggression einem fremden Staat zuzurechnen ist, wird heute zwar nicht mehr als zwingend angesehen. 

Trotzdem ist der Verteidigungsauftrag der Streitkräfte jedenfalls dann angesprochen, wenn die jeweilige Bedrohung von einem staatlichen Akteur ausgeht. Denn die Abwehr staatlicher Angriffe unter anderem mittels gegnerischer Streitkräfte ist nach der Verfassungsordnung des GG niemals Aufgabe der Polizei. Insofern ist auch die Rede vom "Einsatz der Bundeswehr im Innern" irreführend. Es kommt nicht in erster Linie darauf an, wo der Einsatz stattfindet, sondern wo die Bedrohung herrührt. Würden russische Truppen etwa die Oder überschreiten, wäre für die erforderlichen Verteidigungshandlungen nicht die brandenburgische Landespolizei zuständig.

Das GG geht im Übrigen davon aus, dass der Verteidigungsauftrag der Streitkräfte bereits hinreichend legitimiert ist, ohne dass es einer einfachgesetzlichen Regelung Ausgestaltung einzelner Verteidigungsmaßnahmen bedarf. Insofern unterscheidet sich auch unter dem Grundgesetz die gesetzliche Einhegung staatlicher Befugnisse im Inneren fundamental von der staatlichen Gewaltausübung gegenüber äußeren Aggressoren. Vom verfassungsrechtlichen Verteidigungsauftrag umfasst ist auch die Sicherstellung des militärischen Grund- und Ausbildungsbetriebs und damit der allgemeine Erhalt der Funktionsfähigkeit der Streitkräfte. Gerade im Kontext hybrider Bedrohung lässt sich die Abwehr hiergegen gerichteter Aufklärungs- und Ausspähversuche fremder Staaten, die der Vorbereitung eines Angriffs dienen können, durchaus unter den Verteidigungsbegriff fassen. Was folgt daraus für die Drohnen, die derzeit über Europa fliegen und mit zumindest hoher Wahrscheinlichkeit dem russischen Staat zuzurechnen sind?

Wer darf wie die aktuelle Drohnenbedrohung abwehren?

Zunächst einmal gilt: Drohne ist nicht gleich Drohne. Hätten wir es in Deutschland einmal wie etwa zuletzt in Polen mit mehreren größeren Flugobjekten zu tun, die recht eindeutig von Russland losgeschickt wurden und Sprengkörper tragen können oder zumindest gezielt diesen Anschein erwecken, ist es fernliegend, eine Zuständigkeit der Polizeibehörden anzunehmen. Hier geht es ganz offensichtlich um Verteidigung. 

Spannend sind aber die Fälle, in denen die Drohnen kleiner sind, sie typischerweise "nur" zur Ausspähung eingesetzt werden und ihre Herkunft nicht so leicht zu klären ist. Wer ist hier zuständig? Viel spricht dafür, dass Putin und seine Schergen derlei Ambiguität gezielt gegen unsere funktional-differenzierte Verfassungsordnung einsetzen wollen. Jede Behörde prüft bei uns zunächst einmal ihre Zuständigkeit. Insofern denken deutsche Verwaltungen meist binär: Zuständig oder unzuständig – etwas anderes gibt es nicht. Die Vorstellung, dass sich Zuständigkeiten durchaus überlappen könnten, ist unserem öffentlichen Recht eher fremd. Ob es sich aber um eine innere oder um eine äußere Bedrohung handelt, können wir Menschen notwendig nur ex ante beurteilen. "Das Leben wird vorwärts gelebt und rückwärts verstanden", wie der dänische Philosoph Søren Kierkegaard es zutreffend beschrieb. 

Aus der konkreten Entscheidungssituation kommt man nicht heraus. Dabei kann es insbesondere in Situationen, in denen wegen Gefahr im Verzug Handlungsdruck besteht, nur auf eine vertretbare und nachvollziehbare Beurteilung der bekannten Fakten ankommen kann. Entscheidungen müssen hier nicht selten schnell und auf regelmäßig unbefriedigender Tatsachengrundlage getroffen werden. Das muss auch für die Beurteilung der Zuständigkeit gelten: Denn würden wir schon an der Kompetenzbestimmung scheitern, drohten uns Paralyse und staatliche Handlungsunfähigkeit – also genau das, worauf Russland abzielt.

Drohnenjagd durch Polizei oder Bundeswehr?

Was spricht eigentlich dagegen, eine Zuständigkeit sowohl der Polizeibehörden als auch der Streitkräfte anzunehmen, wenn aus der ex-ante-Sicht die Annahme einer inneren wie äußeren Bedrohung gleichermaßen vertretbar erscheint? Aus der Kompetenzordnung des Grundgesetzes lässt sich jedenfalls nicht ableiten, dass dann im Zweifel eine innere Gefahr und damit eine vorrangige Zuständigkeit der Polizeibehörden anzunehmen ist. Dies gilt umso mehr, als sich bei den Drohnen über Deutschland und Europa zunehmend ein Muster abzeichnet, das auf eine Verantwortlichkeit des russischen Aggressors schließen lässt, die wohl eher den Verteidigungsauftrag der Streitkräfte betrifft.

Aus Angst vor Zuständigkeitsfragen gar nicht einzuschreiten, dürfte jedenfalls regelmäßig schlechter sein als Entscheidungen zu treffen, die sich später vielleicht als schlecht herausstellen. Das Recht hält für diesen Fall schließlich Instrumente bereit, die ex post auf einen gerechten Ausgleich zielen, wie insbesondere die Möglichkeit einer Entschädigung. Die aktuelle Rechtspolitik scheint dagegen in eine andere Richtung zu laufen, indem sie den Verteidigungsauftrag der Streitkräfte gegen äußere Gefahren zunehmend in ein Korsett des Polizei- und Ordnungsrechts zwängt, das einzelne Maßnahmen konkret definiert und sie nur unter eng definierten Voraussetzungen zulässt. Wecken wir so die benötigte Entscheidungsfreude? Ich jedenfalls bezweifle, dass uns das bei der Abwehr des russischen Aggressors weiterbringt.