Reform des Bundestagswahlrechts: Ampel-Pläne evi­dent ver­fas­sungs­widrig

Nachdem in der letzten Wahlperiode eine umfassende Wahlrechtsreform gescheitert war und am Ende nur eine kleine Reform Gesetz wurde, soll in dieser Wahlperiode der große Wurf gelingen.

Die hierfür vom Deutschen Bundestag eingesetzte Kommission zur Reform des Wahl- und Parlamentsrechts hat im April ihre Arbeit aufgenommen. Eine ihrer  Aufgaben besteht darin, Ansätze zu generieren, wie dem Wachstum des Bundestags entgegengewirkt werden kann. Vorgeprescht sind nunmehr die Obleute von SPD, Grünen und FDP. Bevor das Thema in der Kommission von allen Fraktionen beraten werden konnte, haben sie ihren Vorschlag der Öffentlichkeit präsentiert. Nachzulesen ist er etwa auf der Website des FDP-Obmannes Konstantin Kuhle ("So will die Ampel den Bundestag verkleinern").

Der Vorschlag beruht im Grundsatz auf einem Ansatz aus der letzten Wahlperiode. In der Sache soll die Gesamtzahl der 598 Sitze im Verhältnis der von den Parteien errungenen Zweitstimmen verteilt werden. Die Sitzzahl einer Partei auf Landesebene wird nach den von ihr im jeweiligen Land erzielten Listenstimmen ermittelt.

Nicht jeder Wahlsieger kommt in den Bundestag

Ganz erheblich verändert wird aber die Wahl in den Wahlkreisen. Deren bisherige Grundidee, wonach der nach Mehrheit der im Wahlkreis abgegebenen Erststimmen ermittelte Sieger das Mandat erhält, wird aufgehoben. Stattdessen sollen die Wahlkreissieger die Wahlkreismandate nur erhalten, wenn diese Mandate auch durch Zweitstimmen für die Liste ihrer Partei gedeckt sind. Ist dies nicht der Fall, werden Wahlkreismandate so lange vorenthalten, bis der Überhang beseitigt ist.  

Anders gewendet: Wenn die Wahlkreissiege zu Überhangmandaten führen, werden die Mandate der nach Erststimmenanteil schwächsten Wahlkreissieger so lange nicht gewährt – also gekappt – bis die geforderte Zweitstimmendeckung wieder besteht. Dieses Vorgehen wird auch als "Der Schwächste fliegt!" bezeichnet.

Damit Wahlkreise nicht verwaisen, also ohne Wahlkreismandat bleiben, soll dann ein weiterer Mechanismus greifen. Die Wähler sollen mit einer dritten Stimme, die Ersatzstimme genannt wird, ersatzweise Wahlkreiskandidaten wählen können, die aber anderen Listen bzw. Parteien angehören als die eigentlich gewollten Wahlkreiskandidaten. 

Falls ein mit Mehrheit gewählte Wahlkreiskandidat in Folge der zuvor beschriebenen Kappung nicht zum Zuge kommt, wird das Wahlkreismandat demjenigen Bewerber der politischen Konkurrenz zugeteilt, der unter Berücksichtigung der Erststimmen – ohne die für den eigentlichen Sieger abgegebenen Erststimmen – sowie der Drittstimmen die meisten Stimmen im Wahlkreis erhalten hat.

Legitimatorische Verkehrung zugunsten eines Verlierers

Die legitimatorischen Defizite des Vorschlags sind offensichtlich: Der Wahlkreis wird nicht durch den von der Erststimmenmehrheit gewählten Sieger repräsentiert; die Wahlkreiswahl ist damit entwertet. Damit aber nicht genug, wird das eigentliche Wahlergebnis sogar ins Gegenteil verkehrt: Ein Verlierer geht für den Wahlkreis in den Bundestag.

Besonders deutlich wird diese – komplex bewirkte und kontraintuitive – Verkehrung, wenn die Perspektive des Wählers eingenommen wird. Dieser soll nicht nur wie bislang eine Erst- und eine Zweitstimme abgeben, sondern zudem noch eine dritte Stimme, die "Ersatzstimme", von der er nicht weiß, ob sie jemals relevant sein wird. Und diese dritte Stimme kann er nur einem Wahlkreiskandidaten geben, der nicht der Liste des Kandidaten angehört, dem er die Erststimme gegeben hat. Vereinfacht ausgedrückt: Der Wähler kann "ersatzweise" nur für einen der politischen Gegner seines Kandidaten stimmen.

Mehrheitswahl im Wahlkreis wird ohne Rechtfertigung durchbrochen

Diese legitimatorischen Probleme finden in den Wahlrechtsgrundsätzen des Verfassungsrechts Resonanz. Dass der Wahlkreissieger in Überhangkonstellationen das Mandat nicht erhält, ist eine Durchbrechung der Wahl nach Mehrheit im Wahlkreis, die verfassungsrechtlich als kohärente Ausgestaltung der Gleichheit der im Wahlkreis stattfindenden Mehrheitswahl geschützt ist. 

Die Durchbrechung entfällt auch nicht dadurch, dass der mit den Ersatzstimmen bestimme Kandidat das Wahlkreismandat bekommt, da er eben nicht mit der Mehrheit der Erststimmen gewählt ist, sondern sogar einer Liste bzw. Partei angehört, die mit der Liste bzw. Partei des Wahlkreissiegers konkurriert.

Die Nichtzuteilung des Wahlkreismandats bedarf daher der Rechtfertigung durch einen zwingenden Grund. Ein solche wird aber schwer zu finden sein, und liegt jedenfalls nicht im Schutz des Bundestages vor einer konkret drohenden oder erkennbaren Funktionsunfähigkeit, da der Bundestag auch mit mehr als 598 Abgeordneten zumindest funktioniert.

Nur der Vollständigkeit halber sei erwähnt, dass auch der Ersatzstimmenmechanismus nicht stets dazu führen muss, dass aus jedem Wahlkreis ein Abgeordneter in den Bundestag gelangt: Befindet sich der unter Berücksichtigung der Ersatzstimmen bestimmte Wahlkreisbewerber gleichfalls in einer Überhangsituation, kann auch er nicht in den Bundestag einziehen und bleibt der Wahlkreis verwaist.

Kappung der Überhangmandate verletzt Gleichheit der Wahlkreiswahl

Ein weiteres grundlegendes verfassungsrechtliches Problem des Vorschlags der Obleute besteht in der Art und Weise, wie die Nichtzuteilung des Wahlkreismandates bestimmt wird. Die Nichtzuteilung des Wahlkreismandats soll nämlich nicht von einer für alle Wahlkreise gleich wirkenden Regel, wie z.B. einer Mindestprozentzahl von Erststimmen im Wahlkreis, abhängen, sondern vom Entstehen einer Überhangsituation. Diese hängt aber neben dem Erststimmenergebnis im jeweiligen Wahlkreis nicht nur von den Erststimmergebnissen in den anderen Wahlkreisen ab, sondern auch von den Zweitstimmenergebnissen.

Ob das Mandat eines Wahlkreiskandidaten ein – zur Kappung führendes – Überhangmandat ist, beruht deshalb nicht allein auf die für die Gleichheit der Mehrheitswahl relevanten Unterschiede in den politischen Kräfteverhältnissen in den jeweiligen Wahlkreisen, sondern auch auf dem Zweitstimmenergebnis seiner Partei. Damit wird aber die mehrheitswahlrechtliche Gleichheit durch eine aus der Verhältniswahl stammende Betrachtung durchbrochen, was einer Rechtfertigung durch einen zwingenden Grund bedarf – der aber wohl nicht gegeben ist.

Kein umfassender Wechsel zum Verhältniswahlrecht

Die vorstehend dargelegten Defizite können auch nicht mit dem Argument widerlegt werden, dass mit der skizzierten Reform ein Wechsel hin zu einem Wahlsystem erfolge, das auch die Wahl in den Wahlkreisen als Verhältniswahl mitpräge, weshalb für die Gleichheit zwischen den Wahlkreisbewerbern nicht der Vergleich der politischen Kräfteverhältnisse in den Wahlkreisen relevant sei, sondern – zumindest auch – der Vergleich der Zweitstimmenergebnisse. 

Denn eine solche Systemumstellung zu einem umfassenden Verhältniswahlrecht ist weder deklariert noch in der Sache gewollt, da an einer Wahl in den Wahlkreisen festgehalten wird, diese Wahl über die personale Zusammensetzung mitentscheiden soll und die Wahl in den Wahlkreisen bei der Grundmandatsklausel, die explizit aufrechterhalten werden soll, eine zentrale und die Regeln für das Zweitstimmenergebnis übertreffende Bedeutung hat. 

Neuzuteilung der Wahlkreise wäre erforderlich

Zudem hätte die Annahme eines Systemwechsels zu einer umfassenden Verhältniswahl zur Konsequenz, dass dann für die Wahl in den Wahlkreisen nicht mehr der Gleichheitsmaßstab für die Mehrheitswahl einschlägig wäre, sondern derjenige für die Verhältniswahl. Dieser ist aber strenger, da er neben der Zählwertgleichheit eine weitergehende Erfolgswertgleichheit verlangt, die dann auch auf die Wahlkreiswahl anzuwenden wäre. 

Zugleich ist das Argument, dass die durch die Erststimme geknüpfte engere persönliche Beziehung des Wahlkreisabgeordneten zu seinem Wahlkreis eine gewisse Kontinuität der räumlichen Gestalt des Wahlkreises erfordert und der Gesetzgeber deshalb eine Toleranzgrenze festlegen dürfe, die allzu häufige Wahlkreisänderungen vermeidet, durch die neuen Mechanismen der Kappung und der Ersatzwahl geschwächt. 

Die bislang vom BVerfG hingenommene Abweichung in den Wahlkreisgrößen von bis zu 25 Prozent von der durchschnittlichen Bevölkerungszahl der Wahlkreise dürfte dann nicht mehr verfassungsgemäß sein. Der von der Ampel vorgeschlagene Systemwechsel erfordert damit unter anderem einen Neuzuschnitt sämtlicher Wahlkreise.

Ersatzstimme verstößt gegen Wahlrechtsgrundsätze

Darüber hinaus ist der Ersatzstimmenmechanismus mit erheblichen verfassungsrechtlichen Defiziten behaftet. 

Zu nennen sind hier v.a. die Bedenken, die das BVerfG zwar im Zusammenhang mit der Frage, ob eine Ersatz- oder Eventualstimme die negativen Wirkungen der Fünf-Prozent-Klausel abmildern könnte, festgehalten hat, die aber allgemeiner Natur sind:  Die Unmittelbarkeit und Öffentlichkeit der Wahl könnten in Frage gestellt sein; ein bedingtes Votum kann mit dem Demokratieprinzip unvereinbar sein; die Komplexität der Wahl wird erheblich erhöht; und diejenigen Wähler, deren erste Erststimmen zwar gezählt wurden, aber keinen Erfolg hatten, bekommen mit der Ersatzstimme eine weitere Chance. 

Der in der Einräumung einer weiteren Stimme nur an diese Wähler liegende Verstoß gegen die Gleichheit der Wahl kann dabei insbesondere nicht mit dem Argument ausgeräumt werden, dass die Ersatzstimme eine Art verkürzter Stichwahl zwischen den nach dem Ausscheiden des Wahlsiegers zur Auswahl verbleibenden Wahlkreiskandidaten sei. 

Denn bei einer Stichwahl sind gleichheitsrechtlich grundsätzlich sämtliche Wähler der Erstwahl zur Teilnahme berechtigt. Beim Ersatzstimmenmechanismus werden dagegen nur die Stimmen derjenigen Wähler gezählt, deren Wahlkreiskandidat das gewonnene Mandat nicht zugeteilt bekommen hat. Diese – und nur diese – haben insoweit eine weitere Stimme mit einem Zählwert; die Ersatzstimmen der anderen Wähler zählen nicht, sondern sind verloren.

Zahlreiche Vorgaben des Grundgesetzes verletzt 

Der Vollständigkeit halber sei auf ein weiteres deutliches Problem des Vorschlags kurz hingewiesen. Wahlkreisbewerber, die nicht von einer Partei vorgeschlagen wurden, können mangels Zweitstimmen entweder nie ein Mandat erhalten oder das skizzierte Sitzzuteilungssystem unterlaufen. 

In der Konsequenz des Vorschlags ist daher angelegt, dass die Kandidatur solcher Kandidaten besonders zu regeln oder – unmittelbar oder mittelbar – auszuschließen wäre. Allerdings hat das Bundesverfassungsgericht in einer früheren Entscheidung explizit festgehalten, dass eine Monopolisierung des Wahlvorschlagsrechts bei den politischen Parteien unzulässig ist; diese Vorgabe hätte der Vorschlag der Obleute dann gleichfalls zu beachten.

Die Bilanz des Ampel-Vorschlages fällt vor diesem Hintergrund ernüchternd aus. Wie die Einführung einer dritten Stimme, die als Ersatzstimme ausgestaltet ist und dazu führt, dass an Stelle eines Wahlkreissiegers ein Verlierer aus dem Wahlkreis in den Bundestag einzieht, die Akzeptanz und Responsivität der parlamentarischen Repräsentation fördern soll, bleibt ein Rätsel. 

Der von den Obleuten skizzierte Vorschlag für eine Wahlrechtsreform verstößt zudem in verschiedener Hinsicht gegen zentrale wahlrechtliche Vorgaben des Grundgesetzes. Dagegen ist zu erinnern, dass das Wahlrecht eben nicht nur eine Frage der Selbstachtung des politischen Betriebs ist, sondern auch und vor allem eine Frage des Verfassungsrechts und der dadurch geschützten Wähler und Kandidaten. Eine vorherige Beratung der Reformansätze in der Kommission, wie es im Einsetzungsbeschluss auch vorgesehen ist, hätte dies sicherstellen können.

Professor Dr. Bernd Grzeszick, LL.M. (Cambridge) ist Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht, Internationales Öffentliches Recht, Allgemeine Staatslehre und Rechtsphilosophie an der Universität Heidelberg. Er ist Mitglied der vom Deutschen Bundestag eingesetzten Kommission zur Reform des Wahlrechts und zur Modernisierung der Parlamentsarbeit.