Von der Bannmeile zum befriedeten Bezirk: Stürmen ist nicht erlaubt, demon­s­trieren schon

Die Bannmeile um den Bundestag, von der jetzt wieder so häufig die Rede ist, heißt eigentlich "befriedeter Bezirk", ausweislich des Gesetzes über befriedete Bezirke für Verfassungsorgane des Bundes (BefBezG). Verbannt nämlich sind Demonstrationen um das Reichstagsgebäude als Sitz des Verfassungsorgans Bundestag – wie auch um den Bundesrat in der Leipziger Straße oder das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) in Karlsruhe – keineswegs.

Sie bedürfen lediglich einer Zulassung durch das Bundesinnenministerium, das sich mit dem Präsidium des jeweiligen Verfassungsorgans ins Einvernehmen zu setzen hat. Diese Zulassung ist zu erteilen, wenn keine Beeinträchtigung der Tätigkeit der Verfassungsorgane droht. Laut BefBezG ist davon insbesondere an sitzungsfreien Tagen auszugehen – deshalb war in den letzten Tagen immer wieder die Rede davon, an sitzungsfreien Tagen seien Versammlungen erlaubt. Tatsächlich kommt eine Zulassung auch an anderen Tagen in Betracht.

Schon der Ausdruck "Zulassung" führt gewissermaßen in die Irre; denn es handelt sich nur um eine Kontrollerlaubnis, die zu erteilen ist, solange unmittelbare Gefahren für den Bundestag oder andere Verfassungsorgane nach der üblichen gefahrenabwehrrechtlichen Prognose nicht bestehen. Jedes andere Verständnis verkennte die spezifisch versammlungsrechtlichen Vorgaben des Brokdorf-Beschlusses des BVerfG von 1985.

Damals ging es um die Demonstrationen gegen das Kernkraftwerk Brokdorf, die in den Jahren nicht ohne Auseinandersetzungen zwischen Polizei und Demonstranten abgelaufen waren. Die Karlsruher Richter stellten klar: Es reicht im Versammlungsrecht keinesfalls aus, eine abstrakte Gefahr zu behaupten; vielmehr wird sogar mit der "unmittelbaren Gefahr" mehr als eine konkrete Gefahr gefordert, und zwar für mit der Versammlungsfreiheit mindestens gleichwertige Rechtsgüter.

Im Ergebnis ist damit das Gesetz über den befriedeten Bezirk in erster Linie eine Verfahrensregelung – die Verfassungsorgane werden beteiligt, man vertraut sich nicht einfach und ausschließlich der sonst im Umfeld zuständigen Landespolizei an (während beim Bundestag für das Gebäude selbst schon laut Grundgesetz eine eigene Bundestagspolizei verantwortlich ist).

Verlegenheit über den etatistischen Sonderweg

Welches spezifische Rechtsgut schützt aber ein befriedeter Bezirk um Verfassungsorgane? Warum also glaubte der Gesetzgeber, so ein Sondergesetz zu seinem eigenen Schutz zu benötigen, weshalb wollte er mittels einer Versammlungserlaubnis beteiligt werden? Das ist die Gretchenfrage des Bannmeilenrechts.

Sie führt zurück in Untiefen der deutschen Geschichte und das, was man als die zaghafte Liberalisierung des bundesrepublikanischen Demokratieverständnisses bezeichnen darf. Deren Zaghaftigkeit mag man allein daraus ersehen, dass Bannmeilenregelungen in liberalen Demokratien die Ausnahme darstellen. Die Verlegenheit über den etatistischen Sonderweg und über das größere Misstrauen gegenüber dem Souverän war dann auch im Jahr 1999 das wesentliche Motiv für die rot-grüne Bundesregierung unter Kanzler Gerhard Schröder (SPD), die Bannmeilenregelung grundlegend zu erneuern.

Bis dahin war die Praxis der Zulassung von Demonstrationen im Bonner Regierungsbezirk außerordentlich restriktiv gewesen, insbesondere vor den 1990er Jahren. Davon wollte man wegkommen und ein stärker "westlich" geprägtes Bild vom mündigen und gerade nicht gefährlichen demokratischen Souverän setzen. Nicht zuletzt angestoßen worden war dieser Bewusstseinswandel von der Revolution in Ostdeutschland 1989. Damals hatte man gesehen, wie ein selbstbewusst werdendes Volk auf der Straße – gerade auch an symbolisch aufgeladenen Orten – ein autoritäres Regime gestürzt hatte.

Selbst die alten rechten Haudegen ließen sich von diesen Ereignissen beeindrucken – schon aufgrund ihrer politischen Stoßrichtung, scheinbar gegen "links". Aber auch das BVerfG ließ wenig Zweifel daran, dass die klassische Bannmeile seit der Entdeckung des Versammlungsgrundrechts als für die Demokratie notwendiges Wesenselement in den 1980er Jahren überholt war.

Lobbyisten dürfen in die Lobby, Demonstranten vor das Reichstagsgebäude

Damit sind wir am entscheidenden Punkt: Wenn das Volk, wie das BVerfG verkündete, in Demonstrationen ein Stück ursprünglich ungebändigter Demokratie lebt, in Versammlungen geradezu eine demokratische Lebensform greifbar wird, kann es beim Schutz des Bundestages nicht um die reine Repräsentationsfunktion des Parlaments gehen. Denn das Repräsentative an der deutschen Demokratie verdient keinen originären, eigenständigen Schutz. Im Gegenteil: Der im Parlament bloß repräsentierte Souverän darf seine Vertretung stets daran erinnern, wem diese verpflichtet ist.

Wenn Lobbyisten sogar Zutritt zur "Lobby" des Bundestags haben, müssen demokratische Massen zumindest vor dem Gebäude demonstrieren dürfen, und zwar auch vehement. Was sie nicht dürfen: Gewalt anwenden, um sich Zutritt zum Bundestagsgebäude zu verschaffen. Ist absehbar, dass so etwas passieren dürfte, rückt ein Versammlungsverbot oder eine Auflösung ohnehin in Reichweite. Wenn Demonstranten dann trotzdem das Gebäude betreten, haben wir es mit einem polizeilichen Vollzugsproblem zu tun, nicht mit einem Notstand, auf den die Gesetzgebung reagieren müsste.

Ein solches Vollzugsproblem hat sich am vergangenen Samstag in Berlin abgespielt, nicht mehr und nicht weniger. Nach der politischen Verantwortung der Landesregierung und des Bundestagspräsidiums darf man daher fragen, zusätzlicher Handlungsbedarf seitens des Bundestages insgesamt besteht eindeutig nicht.

Vielmehr sollte sich die Gesellschaft fragen, ob sie die dort Beteiligten relativ ungestört demonstrieren lassen oder sich den faschistisch durchsetzten Gruppen mit aller Kraft in Gegendemonstrationen und anderswo entgegenstellen will. Die Polizei muss dabei auch dafür Sorge tragen, dass entsprechende Gegendemonstranten in Sicht- und Hörweite bleiben können.

Kommunikativer Druck ist demokratisch

Wo ist das Volk? Zumindest nach der gefestigten Rechtsprechung klarerweise nicht nur im, sondern auch vor dem Parlament. Man mag sich einen entsprechenden demokratiepolitischen Rückfall nicht vorstellen, in dem deutsche Pendants zu einem "Marsch auf Washington" (wie nicht nur 1963 mit Martin Luther King, sondern auch 2020 mit der "Black Lives Matter"-Bewegung und Martin Luther III., dem ältesten Sohn des berühmten Bürgerrechtlers) nicht stattfinden könnten, die gerade auch den hoch symbolischen Platz vor dem Reichstagsgebäude (vergleichbar der National Mall vor dem Weißen Haus) besetzen dürfen müssen.

Von der abstrakten Gefahr einer Einflussnahme auf die Abgeordneten kann und darf man im Übrigen nicht sprechen. Erstens kommt sie schon selten vor. Zweitens wäre es auch kein Problem für die Demokratie. Vielmehr gilt, dass das Volk auf der Straße das Parlament sogar beeinflussen können soll. Kommunikativer Druck ist allemal demokratisch; er gleicht nach der Brokdorf-Logik bloß die privilegierten Zugänge – im wörtlichen wie übertragenen Sinn – wirtschaftlich einflussreicher Gruppen der Gesellschaft zu den Machthabern aus. Nicht zulässig wäre demgegenüber physischer Druck, körperliche Gewalt, das tätliche Hindern der Abgeordneten an ihrer Arbeit.

Kurz: Der Bundestag hat sich zu Recht schon lange davon verabschiedet, sein Ansehen gegen das ihn bestürmende Volk schützen zu wollen. Dahin führt kein Weg zurück. Das Parlament ist eine profane, aber wichtige Institution. Daher muss es arbeitsfähig sein. Wenn die Arbeitsfähigkeit nicht in Gefahr ist, muss auch kein Bezirk besonders befriedet werden. Die Polizei muss aber ihre Arbeit tun. Die Bürger sollten wachsam bleiben, wer da ein Interesse an Bildern wie denen vom letzten Wochenende hat. Und der Bundestag sollte sich in keiner Weise stärker als bisher von seinem Volk abschotten, auch nicht durch Aha-Gräben. Solche Symbolik braucht keiner.

Tim Wihl ist Rechtswissenschaftler und Gastdozent am Lehrstuhl für Theorie der Politik der Humboldt-Universität zu Berlin.