Zwangspause für britisches Parlament vor Brexit: "Wer poli­tisch ver­spielt hat, kriegt keinen Rechts­schutz"

LTO: Am Mittwoch hat der britische Premierminister Boris Johnson angekündigt, die Unterhausabgeordneten bis zum 14. Oktober in die Parlamentsferien zu schicken - kurz vor dem anstehenden EU-Austritt. Was will er damit erreichen?

Prof. Dr. Martin Schmidt-Kessel: Vordergründig verkürzt er damit dramatisch den Zeitraum, in dem das Parlament ihn noch dazu zwingen könnte, erneut eine Verlängerung für den näher rückenden EU-Austritt ohne Abkommen zu beantragen. Dafür braucht es ein Gesetz aus dem Unterhaus, und dafür wird mit der nun verordneten Pause die Zeit sehr, sehr knapp. Denn auch vor der Pause bleiben zwischen dem 9. und dem 12. September nur einige Tage, um noch ein Gesetz auf den Weg zu bringen. Alle Gesetze, die nicht bis dahin abgeschlossen werden, verfallen, weil die Gesetzgebungsrunde, die sogenannte session, dann endet. 

Und nach der Zwangspause?

Auch nach der Pause wird es eng, der Austritt ist für Ende Oktober geplant. Im Oberhaus könnten Johnson-Anhänger zudem versuchen, durch Anträge und Filibuster, also Dauerreden, Zeit zu schinden. 

Letztlich versucht Johnson mit diesem Schritt aber auch, den Druck auf die EU-Organe noch einmal zu erhöhen, einem geänderten Deal doch noch zuzustimmen. Er erhöht für seinen No-Deal-Brexit-Kurs, also einen Austritt ohne Abkommen, noch einmal das Tempo. Bei einem echten No-Deal-Brexit hätte man nach ein paar Monaten in Nordirland eine harte Zollgrenze mit Kontrollen von Personen und Warenverkehr. Das soll aus Sicht der EU auf jeden Fall vermieden werden. 

"Mir scheint das nicht justiziabel"

Ist der Plan von Boris Johnson nur politisch gerissen oder auch juristisch angreifbar?

Ich gehe davon aus, dass es keine Rechtsschutzmöglichkeiten des englischen Parlaments gegen die königliche Anordnung, den sogenannten Royal Assent, für die Suspendierung des Parlaments gibt. Mir scheint das nicht justiziabel. 

Die Verfassungsorgane im Vereinigten Königreich und insbesondere das Handeln der Regierung unterliegen nur sehr begrenzt einer richterlichen Kontrolle, vor allem im Vergleich zu dem, was wir in der deutschen Verfassung an Kontrollmöglichkeiten kennen, durch Organklagen. Es war deshalb für das englische Recht schon eine gewaltige Weiterentwicklung, dass der Supreme Court Anfang 2017 festgestellt hat, dass es für den Austritt Großbritanniens eines Gesetzes bedarf. 

Laufen ganz aktuell denn bereits Verfahren gegen die Suspendierung?

Derzeit sind nach meiner Kenntnis drei Eilverfahren (je eines in Schottland, Nordirland und England) gegen die Suspendierung anhängig: Der Cherry-Case, der anhängig ist beim Court of Session in  Edinburgh, ein Hearing soll stattfinden am 29. August. Außerdem der McCord-Case, über den der  High Court in Belfast am 30. August verhandeln will und der Miller-Case, dessen Benennung noch nicht gefestigt ist. Er ist anhängig beim High Court in London, es gibt es noch keinen Anhörungstermin. 

Was ist das denn jetzt eigentlich juristisch, was Johnson da angeordnet hat?

Also es ist jedenfalls kein Parlamentsgesetz. Es ist durchaus schwierig, das mit deutschen Begriffen angemessen einzuordnen. Diese Anordnung stellt eine Form von Rechtsnorm dar, zwischen einer Einzelfallentscheidung und einem Gesetz. 

"Keine klaren Regeln, wie lange die Pause dauern darf"

Hätte die Queen das nicht stoppen können?

Das ist zu juristisch gedacht. Und vor allem aus einer kontinental-europäischen Perspektive. Wenn die Queen das täte, dann würde sich damit das Recht in England verändern. Weil sie bislang nie auf diese Weise eingegriffen hat, seitdem das Parlament seine Souveränität errungen hat. Sie kann eigentlich nicht anders, als der Regierung zu folgen, die ja parlamentarisch gestützt ist.

Aber wäre das nicht ein Argument für sie gewesen, sozusagen eine absolutistische Notwehrhandlung zur Rettung der Demokratie? 

Wenn sie auch nur versuchen würde, so einen Machtspruch zu erheben, bestünde das erhebliche Risiko, dass sie ihre Stellung damit nachhaltig beschädigt. Damit würde man die Büchse der Pandora öffnen. Sie würde damit einen Präzedenzfall schaffen, der das gesamte Verfassungssystem gefährdet. 

Die Queen ist in ihrer Stellung insofern noch schwächer als unser deutscher Bundespräsident, der in einem solchen Moment notfalls seine Zustimmung verweigern und das Bundesverfassungsgericht anrufen könnte. 

Wie außergewöhnlich ist eine solche Verlängerung der Parlamentspause?

Die Prorogation, also die Suspendierung, gibt es ganz regelmäßig. Typischerweise einmal im Jahr. Nun, durch den Zeitdruck der Brexit-Verhandlungen, aber vor allem auch der Meinungsfindung in den Parteien, hat man es zuletzt vermieden, eine solche Unterbrechung zu machen. Das Parlament brauchte schlicht die Zeit, um zu arbeiten. 

Die Dauer der Suspendierung ist ein wenig ungewöhnlich, üblich ist eigentlich eine knappe Woche. Nun sind fünf Wochen angeordnet, das ist außergewöhnlich. Im frühen Parlamentarismus Englands waren die Sitzungspausen durchaus viel länger. Auch deshalb gibt es nun keine klaren Regeln, dass eine Pause nur kurz dauern dürfte. 

"Die englische Verfassung ist viel flexibler als das Grundgesetz"

An welchen Maßstäben der englischen "Verfassung" könnte man die Suspendierungsentscheidung Johnsons überhaupt messen?

Es fehlt an materiellen Maßstäben im Recht des Vereinigten Königreichs. Angenommen, das Parlament wäre für ein halbes Jahr suspendiert worden, dann wäre das sicherlich eine Verletzung der Souveränität des Parlaments. 

In den genannten Gerichtsverfahren tun sich die Antragsteller entsprechend schwer. Maßstäbe könnten auch aus regionalem Verfassungsrecht gewonnen werden. In Irland wird etwa auch mit dem bekannten Karfreitagsabkommen und in Schottland mit dem Claim of Right Act 1689, einem zentralen Dokument des schottischen Verfassungsrechts, argumentiert. 

Könnte man die Suspendierung denn als rechtsmissbräuchlich einstufen, wenn damit das Parlament in seiner Beteiligung vor dem Austritt ausgebremst werden soll?

Das englische Recht berücksichtigt solche Treuwidrigkeitseinwände sehr zurückhaltend. Es ist nicht völlig ausgeschlossen, dass der Supreme Court, wenn er jetzt dazu angerufen wird, das Recht weiterentwickelt. Ich rechne aber nicht damit, dass ein irgendwie ableitbarer "Verwirkungsgedanke" das Handeln der Regierung und der Queen binden könnte.  

Die Verfassung des Vereinigten Königreichs ist sehr viel flexibler und lebendiger als das deutsche Grundgesetz, das eine feste Textgrenze mit vielen klaren Regeln für parlamentarische Abläufe hat. 

Das englische Verfassungsrecht ist nicht vor dem Hintergrund der Erfahrungen mit der Weimarer Verfassung in Deutschland oder entsprechender Krisen in anderen Staaten entstanden. Es verfügt deshalb auch nicht über geschriebene Mechanismen, die die englische Demokratie in solchen Krisenzeiten schützen. 

"Besser ein neues Gesetz verabschieden als klagen"

Was bleibt den Abgeordneten denn noch, außer zu klagen?

Ich halte es für aussichtsreicher, ein neues Gesetz zu verabschieden, dass Johnsons Prorogation praktisch verhindert. So ein Gesetz könnte verlangen, dass auch während der verordneten Pause Sitzungen des Parlaments stattfinden müssen, etwa durch die Anordnung wöchentlicher Berichte an das Parlament. 

Könnten die willigen Abgeordneten die Pause auch einfach ignorieren und trotzdem tagen – ohne gesetzliche Grundlage?

Es ist durchaus denkbar, dass sich das Parlament über die königliche Anordnung hinwegsetzt. Also in einer Art revolutionärer Akt, der dann (später) natürlich juristisch zu rechtfertigen wäre und die Verfassungskrise nochmals verschärfen würde. 

Ich halte das sogar für wahrscheinlicher als den direkten Weg über die Gerichte im Vorhinein. In der britischen Tradition wäre es näherliegend, dass sich das Parlament selbst stärker vom Monarchen unabhängig macht, statt den Weg über die Gerichte zu suchen.  

Der Chef der Labour-Partei Jeremy Corbyn hat schon länger angekündigt, Johnson per Misstrauensvotum aus dem Amt drängen zu wollen…

Das Parlament kann den Premierminister stürzen, wenn er keine Mehrheit mehr hat. Es ist ein destruktives Misstrauensvotum, also ohne dass gleich ein neuer Premierminister gewählt werden müsste. Die Queen müsste dann einen neuen Premier beauftragen, das könnte Corbyn, es könnte aber auch sogar wieder Johnson sein. Bislang hat es jedenfalls keine Mehrheit für einen anderen als Johnson gegeben.

Man muss zur Kenntnis nehmen, dass sich das Parlament über lange Zeit hinweg durch die vielen Abstimmungen und durch die fehlende Bereitschaft zum Kompromiss so massiv selbst geschwächt hat, dass es das Verfahren nunmehr nicht länger steuern kann. Das Parlament wird nun quasi am Ring durch die Manege gezogen. Klar ist: Wer in England politisch verspielt hat, der bekommt keinen Rechtsschutz. 

Prof. Dr. Martin Schmidt-Kessel ist Ordinarius für Verbraucherrecht und Rechtsvergleichung an der Universität Bayreuth. Zusammen mit Prof. Heribert Hirte MdB, Uni Hamburg, hat er im Mai 2018 den ersten deutschen Entwurf für ein Brexit-Begleitgesetz vorgelegt. Sowohl zum Brexit generell als auch zum Austrittsabkommen sowie zur gesamten Breite des Verbraucherrechts veröffentlicht Schmidt-Kessel regelmäßig. Eine Bayreuther Forschungsstelle zum Brexit-Recht befindet sich in Gründung.