BND und Verfassungsschutz: Künftig Spitze beim Abhören?

Mitte August hat die Bundesregierung eine umfassende Novelle des Nachrichtendienstrechts auf den Weg gebracht. Teils heftige Reaktionen folgten vor allem auf Pläne, den Bundesnachrichtendienst (BND) und das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) in begrenzten Fällen zu "aktiven" Maßnahmen zu ermächtigen. So will die Bundestags-Linksfraktion in der für das BfV vorgesehenen "Manipulation von Tatmitteln" nicht weniger als die Grundlage für eine "neue deutsche Geheimpolizei" ausmachen. Andere Aspekte des über 700-seitigen Gesetzentwurfs gingen dabei unter – darunter grundlegende Veränderungen in der Ausforschung von Telekommunikation.

Die Befugnis zur nachrichtendienstlichen Individualüberwachung ist bislang im Artikel-10-Gesetz (G 10) hinterlegt. Künftig soll sie getrennt in den Fachgesetzen von BND und BfV normiert werden. Beim BfV ist dadurch kein Absinken des Schutzniveaus zu besorgen. Zwar klingt das G 10 streng, wenn es sich auf die in § 3 normierten Katalogstraftaten beschränkt. Tatsächlich verlangt es aber keinen Tatverdacht wie im Strafverfahren, sondern nur "tatsächliche Anhaltspunkte". Wenn Verfassungsschützer künftig direkt an typisch nachrichtendienstliche Kategorien wie einen Spionageverdacht anknüpfen dürfen, ändert sich somit wenig.

Niedrigere Schwellen für Ausländer im Ausland

Etwas anders liegen die Dinge beim BND. Hier differenzieren die Autoren aus dem Kanzleramt, wie bei fast allen Instrumenten, zwischen Deutschen und Inländern einerseits und sonstigen Personen andererseits. In der erstgenannten Kategorie sind die Schwellen analog zum Verfassungsschutzrecht ausgestaltet. Für Ausländer im Ausland – für die beachtlicherweise bislang gar keine spezifische Befugnis zur Individualüberwachung vorgesehen war – greift hingegen jeweils die nächstniedrigere der drei Eingriffsstufen des neuen BND-Gesetzes. Das ist mehr als eine Technizität.

Während Nicht-Staatsbürger bei den meisten (auch europäischen) Auslandsdiensten weitgehend als "vogelfrei" gelten, ist der BND seit dem Karlsruher Urteil zur Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung von 2020 über die Bundesgrenzen hinaus limitiert. Der Regierungsentwurf will diese Bindung nicht abschaffen, aber konsequenter im Schutzniveau differenzieren – eine Logik, die die Verfassungsrichter im ersten Leitsatz ihrer Entscheidung angelegt hatten: “Der Schutz der einzelnen Grundrechte kann sich im Inland und Ausland unterscheiden.”

(K)eine neue "Funktionsträgertheorie"?

Bemerkenswert ist zudem eine "allgemeine Vorgabe" des Regierungsentwurfs: Gegenüber Deutschen oder sich hier Aufhaltenden sollen ausnahmsweise die niedrigeren Hürden für Ausländer im Ausland greifen, wenn "tatsächliche Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die betroffene Person hoheitliche Aufgaben einer fremden Macht wahrnimmt". Übersetzt: Wer als eigentlich Privilegierter im Verdacht steht, Low-Level-Agent oder Spionagehelfer zu sein, darf begrenzt auf diese Funktion deutlich einfacher überwacht werden, als wenn er wegen Waffen- oder Drogenschmuggels im Visier ist.

Ein Wiederaufleben der früher im BND vertretenen "Funktionsträgertheorie" – Deutsche im Dienste ausländischer Organisationen sollten bei dieser Tätigkeit nicht dem Grundgesetz unterfallen – liegt darin gleichwohl nicht. So sollen die Grundrechte nicht suspendiert, sondern bloß abgestuft angewendet werden. Auch gilt dies nicht pauschal, sondern nur nach Einzelfallprüfung. Unvertretbar dürfte der Ansatz nicht sein. Ob er Karlsruhe überzeugt, bleibt abzuwarten.

Zersplitterte Regelungen für "Massenüberwachung"

Neben der individuellen Überwachung sehen §§ 5, 8 G 10 die sogenannte Inland-Ausland-Fernmeldeaufklärung vor. Ausschließlich der BND darf hiernach Datenleitungen wie Glasfasernetze oder Satellitenverbindungen über Selektoren (etwa Namen und Telefonnummern) massenhaft auf Meta- und Inhaltsdaten hin untersuchen; Merkmale von Deutschen dürfen nicht als Ausgangspunkt dienen. Technisch nichts anderes regelt § 19 BND-Gesetz für die Kommunikationsüberwachung von Ausländern im Ausland, allerdings mit geringeren Schwellen und Genehmigungserfordernissen.

Zwei wesentlich gleiche Verfahren sind damit historisch bedingt auf G 10 und BND-Gesetz verteilt. In der Folge müssen getrennte "Datentöpfe" unter getrennten Aufsichtsbehörden bearbeitet werden. Für operative Schlagkraft wie Rechtskontrolle ist diese Fragmentierung wenig glücklich. Der Regierungsentwurf beendet diesen Teilungszustand und bündelt alles im neuen BND-Gesetz. Zudem fasst er die gesamte Aufsicht beim derzeit nur teilzuständigen Unabhängigen Kontrollrat zusammen, dessen gerichtsähnliches Organ aus bisherigen Bundesrichtern mit großer Staatsschutzerfahrung besteht. Vor dem Hintergrund der wachsenden Bedeutung des Kontrollrats ist es bedauerlich, dass nach den bisherigen Regierungsplänen künftig wenige Dienstposten im gerichtsähnlichen Organ auch von Aufsehern ohne Berufsrichter-Hintergrund bekleidet werden können. Darunter sind neben Bundesanwälten hohe Ministerialbeamte und bisherige (ehrenamtliche) G‑10‑Kommissionsmitglieder vorgesehen.

Das Problem mit der "Eignungsprüfung"

Im vereinheitlichten "Datentopf" soll der BND zudem länger speichern dürfen. Bislang können Inhaltsdaten überhaupt nicht und Metadaten für maximal sechs Monate gepuffert werden. Erfasst der BND Verkehre und wendet seine lange Liste von Selektoren auf sie an, werden Nichttreffer bei der Inhaltsdatenfilterung sofort in Wärme umgewandelt. Nur was der Selektor ausleitet, gelangt als "Produktionsdatum" in die Auswertedirektorate des BND. Auf Daten, die nur wegen der Metadaten-Durchsuchbarkeit zwischengespeichert werden, dürfen später keine Inhaltsfilter angewendet werden.

Eine Ausnahme ist die häufig missverstandene "Eignungsprüfung": Spezielle BND-Mitarbeiter können danach gespeicherte Datensätze zwei Wochen lang inhaltlich durchsehen, allerdings nur, um neue Selektoren für die Zukunft zu generieren. Ihre Funde dürfen sie daher – bis auf eng begrenzte Ausnahmen – nicht "umwidmen" und nachträglich noch einer Auswertung zu nachrichtendienstlichen Zwecken zuführen, obwohl sich bei der hierfür vorgesehenen Anwendung der bestehenden Selektoren nach der Datenerhebung kein Treffer eingestellt hatte. Exemplarisch: Fängt der Auslandsdienst montags die vielsagende Kommunikation einer Person auf, deren inhaltliche Kennungen noch nicht auf der Selektorenliste standen, und hat er sie deshalb nicht unmittelbar an die Auswertungsdirektorate ausgeleitet, müssen die "Eignungsprüfer" mittwochs fast immer zu ihren Funden schweigen – selbst wenn der Betroffene zwischenzeitlich aus anderen Gründen ins Visier des Auslandsdienstes geraten ist. Denn ihre Aufgabe besteht bislang grundsätzlich nur in der Gewinnung neuer Selektoren von Wert.

Weiterhin nur Durchschnitt in Europa

Um solche Szenarien zu vermeiden und die Effektivität generell zu erhöhen, will der Regierungsentwurf die Fristen ausweiten. Aufgefangene Verkehre sollen künftig sechs Monate (Inhalts-) bzw. 12 Monate (Metadaten) gespeichert werden und in dieser Zeit durchgehend durchsuchbar bleiben. Im europäischen Vergleich bleibt dies zurückhaltend. So speichert Frankreich Inhaltsdaten vier und Metadaten sechs Jahre, die Niederlande puffern undifferenziert für drei Jahre, das Vereinigte Königreich kennt keine gesetzliche Höchstfrist und selbst die friedliebende Schweiz erlaubt achtzehn Monate (Inhalts-) beziehungsweise fünf Jahre (Metadaten).

Ob Karlsruhe die Ausweitung mittragen wird, lässt sich trotzdem schwer sagen: Im Urteil von 2020 hatte das Gericht zwar darauf gepocht, dass die seinerzeit geltenden Limitierungen eingehalten werden, dies aber nur per Nachsatz zur eigentlichen Maßgabe statuiert, dass eine "gesamthaft bevorratende Speicherung" gesetzlicher Einhegung bedürfte und die "erfassten Datenströme substantiell begrenzt bleiben" müssten. Wir meinen daher, das Bundesverfassungsgericht wollte sich nicht in alle Ewigkeit auf bestimmte Speicherfristen festlegen, und halten die geplanten Ausweitungen für mit dem Grundgesetz – noch – vereinbar.

Die Angst vor KI

Schließlich soll der BND erhobene Daten auch mit Künstlicher Intelligenz auswerten dürfen. Für "qualifizierte Auswertungen" ist je nach Eingriffstiefe ein Stufensystem geplant. Einmal mehr versuchen die Gesetzesautoren hier, die offene Konfrontation mit dem Bundesverfassungsgericht zu umschiffen, das im "hessenDATA"-Judikat 2023 hervorgehoben hatte, wann menschlich nicht leistbare Vernetzungen einen Grundrechtseingriff vertiefen können. Uns scheint der gewählte Ansatz im Grundsatz richtig, über (wichtige) Details wird im parlamentarischen Verfahren zu sprechen sein.

Die öffentliche Diskussion dreht sich indes um andere Aspekte, namentlich die Sorge vor dem Einsatz von US-Software des Herstellers "Palantir". Politisch ist das nachvollziehbar. Der Umgang mit wenig vertrauenswürdiger Technik ist gleichwohl nicht neu. So betrieb das BfV die NSA-Software "XKeyscore" auf einem isolierten Computernetzwerk, das vor der Fertigung einer speziellen Übertragungsleitung sogar per Festplatte gespeist wurde, die für jede einzelne Analyse vorab mit dem nötigen G‑10‑Material bespielt wurde. Kann der BND kommerzielle Software auch im größeren Stil konsequent "air gapped", also isoliert von Internet und ungesicherten Systemen, betreiben, ist die Anbieterfrage grundrechtlich enorm entschärft.

Solche isolierten Lösungen lassen sich freilich nicht immer einrichten. Biometrische Massenabgleiche aus offenen Quellen, bekannt geworden durch die Suche nach der RAF-Terroristin Daniela Klette, funktionieren zum Beispiel nur mit Internetverbindung. Was hier an Schutzvorkehrungen bleibt, ist eher eine Notlösung: Gesuchte Kennungen werden mit unzähligen erfundenen oder belanglosen Daten eingespeist, damit der Anbieter nicht erkennt, für wen sich der Dienst interessiert. Solange europäische Tech-Konzerne keine gleicheffektiven Tools bereitstellen, müssen solche Datenabgleiche enger begrenzt und die genannten Schutzverfahren als strikte Vorgaben ins Gesetz übernommen werden.

Meilenweit vom Überwachungsstaat entfernt

Blickt man insgesamt auf die Novelle, bleiben viele Schwellen faktisch gleich (niedrig) wie bislang, so bei der klassischen Individualüberwachung des BfV. Andere Reformansätze sind durch die veränderte Bedrohungslage gut begründet und lassen sich hören – darunter die Abstufung des Schutzniveaus bei Ausländern im Ausland und die Fristverlängerungen der Fernmeldeaufklärung. An mancher Stelle wird Karlsruhe sicherlich grübeln, so beim rechtshandwerklich kreativen Sonderregime für Handlanger fremder Mächte im Inland. Und einiges, wie der Einsatz von KI‑Tools, hängt weniger von der Rechtssetzung als von der Rechtsanwendung einschließlich einer konsequenten Aufsicht ab.

Setzen sich Deutschlands Dienste durch all das nun an die internationale Spitze bei der nachrichtendienstlichen Überwachung? Wohl kaum. Aber das ist für einen liberalen Rechtsstaat, in dem sich Schutzpflichten und Freiheitsrechte stets die Waage halten müssen, auch gut so.

Der Autor Prof. Dr. Markus Ogorek, LL.M., ist Direktor des Instituts für Öffentliches Recht und Verwaltungslehre der Universität zu Köln. Der Autor Luca Manns, M.A., LL.M., ist Geschäftsführer der Forschungsstelle Nachrichtendienste der Universität zu Köln.