Referentenentwurf zur Reform des Nachrichtendienstrechts: Mehr Befug­nisse, weniger Kon­trolle für die Geheim­di­enste

Schon lange ist den Nachrichtendiensten das Trennungsgebot ein Dorn im Auge, das jetzt deutlich aufgeweicht werden soll. So soll insbesondere der Bundesnachrichtendienst (BND) eine Vielzahl neuer Befugnisse erhalten, die weniger der Sammlung von Informationen als der Gefahrenabwehr dienen. Dies gilt beispielsweise für die Wohnraumüberwachung, aber auch für die Manipulation von Endgeräten ("Hacking") oder für die "Bearbeitung" des Inhalts von Post- und Warensendungen, die der BND heimlich öffnen darf. 

Das deutsche Staatsgebiet war bislang kein Einsatzgebiet für den BND, da der BND ein Auslandsnachrichtendienst ist. Deutsche Staatsbürgerinnen und Staatsbürger und andere Menschen, die in Deutschland zuhause sind, sind für den BND derzeit weitgehend tabu. Auch dies soll sich grundlegend ändern. Bei einem "qualifizierten Inlandsbezug" sollen für den BND zwar besondere Eingriffshürden gelten, Deutschland würde jedoch durch zahlreiche neue Normen zu einem wichtigen Einsatzgebiet der Auslandagenten. 

Auch die Abhör- und Absaugbefugnisse des BND sollen stark erweitert werden. Bis zu 15 Prozent des "Datenvolumens" aus allen "Telekommunikationsnetzen" dürfen nach den Vorstellungen des BMI in das Auswertungszentrum in Pullach bei München ausgeleitet und dort mit Suchbegriffen durchleuchtet werden. Etliche Restriktionen, die bisher für die "strategische Aufklärung" von Inland-Ausland-Kommunikation galten, sollen fortfallen. Hier wie auch bei etlichen anderen Eingriffsnormen fällt auf, dass die "Erforderlichkeit" zur Aufklärung der einzige Maßstab ist, der die Befugnisse des BND bei der Erhebung, Speicherung und Nutzung von Personendaten begrenzen soll. Und was für die Arbeit der Geheimdienste "erforderlich" ist, bestimmen die Dienste im Zweifel selbst.

Benachrichtigungen und Rechtsschutz bleiben die Ausnahme

Trotz aller erweiterten Befugnisse des BND ist keine verstärkte behördliche oder gerichtliche Kontrolle geplant. Zwar soll der BND weiterhin – wie nach geltendem Recht – zur nachträglichen Benachrichtigung der Betroffenen über vollzogene Überwachungsmaßnahmen prinzipiell verpflichtet sein. Zugleich soll es jedoch bei zahlreichen Ausnahmen von der Benachrichtigungspflicht bleiben, sodass in der Praxis auch in Zukunft nur vereinzelt mit einer Benachrichtigung von Betroffenen zu rechnen sein wird. Klagen der Betroffenen werden selten bleiben und auch in Zukunft oft daran scheitern, dass die Betroffenheit nicht nachgewiesen werden kann. Soweit es um Eingriffe in das Fernmeldegeheimnis (Art. 10 Grundgesetz) geht, soll der Rechtsschutz ohnehin vollständig ausgeschlossen bleiben. 

Wie lässt sich in einem Rechtsstaat gewährleisten, dass sich Geheimdienste an Recht und Gesetz halten? Eine auch nur halbwegs befriedigende Antwort findet sich in dem Gesetzesentwurf nicht. Erstaunlich in Zeiten, in denen viel von "Resilienz" die Rede ist und von der Sorge, dass geänderte politische Mehrheitsverhältnisse zu Umbrüchen in Justiz und Verwaltung führen könnten. 

Abschaffung der Datenschutzkontrolle

Die zuverlässigste rechtsstaatliche Bremse für die Nachrichtendienste saß bislang in Bonn. Die Bundesdatenschutzbeauftragte nahm ihre Kontrollaufgaben bei den Diensten sehr ernst. Immer wieder konnte man in den jährlichen Tätigkeitsberichten nachlesen, welche Kontrollen, Überprüfungen und Beanstandungen es gegeben hatte. Vergleichbares ist von anderen Kontrollinstanzen nicht bekannt geworden. 

Die umfassende Datenschutzkontrolle war den Nachrichtendiensten stets ein Dorn im Auge. Man empfand den Datenschutz als übertriebene und oft bürokratische Fessel bei der täglichen Arbeit. Auch in diesem Punkt können die Geheimdienstler aufatmen: Das BMI möchte die umfassende Datenschutzkontrolle durch die Bundesdatenschutzbeauftragte abschaffen. Soweit der Verfassungsschutz und der BND nachrichtendienstliche Befugnisse wahrnehmen, soll die Kontrolle durch die Datenschützer entfallen und durch eine "administrative Kontrolle" unter der Regie des "Unabhängigen Kontrollrats" ersetzt werden. 

Der "Unabhängige Kontrollrat" 

Den "Unabhängigen Kontrollrat" gibt es seit 2021. Er ist bislang nur für die Kontrolle der Fernmeldeüberwachung im Bereich "Ausland/Ausland" zuständig. Eine solche Kontrolle fehlte lange Zeit vollständig, das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) erklärte dies im Mai 2020 für verfassungswidrig (BVerfG v. 19.05.2020, Az. 1 BvR 2835/17 – Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung). 

Der "Unabhängige Kontrollrat" soll nach den Vorstellungen des BMI zur alleinigen Kontrollinstanz für die Nachrichtendienste werden. Er soll sämtliche Aufgaben der ehrenamtlichen G10-Kommission übernehmen, die Kommission möchte das BMI auflösen. Der Kontrollrat soll zudem nicht mehr nur die Rechtmäßigkeit von Maßnahmen der Telekommunikationsüberwachung kontrollieren, sondern die Zentralinstanz werden, die über die Rechtmäßigkeit von Maßnahmen der Nachrichtendienste wacht. 

Die Zuständigkeiten, die Zusammensetzung und die Verfahrensvorgaben für den "Unabhängigen Kontrollrat" sollen in einem eigenen Gesetz zusammengefasst werden – Gesetz über die Rechtskontrolle durch den Unabhängigen Kontrollrat (UKRat-Gesetz, UKRatG). Dieses Gesetz sieht vor, dass die Kontrolle durch ein "gerichtsähnliches Kontrollorgan" und ein "administratives Kontrollorgan" durchgeführt wird. 

Keine "Gerichtsähnlichkeit" 

Das derzeitige "gerichtsähnliche Kontrollorgane" besteht aus sechs Mitgliedern, trotz der deutlich erweiterten Aufgaben des Kontrollrats ist lediglich eine Aufstockung auf acht Mitglieder geplant. "Gerichtsähnlich" bleibt zudem ein Euphemismus, das "Kontrollorgan" tagt streng geheim, Bürgerinnen und Bürger, die von Überwachungsmaßnahmen betroffen sind, haben keine Verfahrensrechte, auch Anwältinnen und Anwälte bleiben außen vor. 

Der Gesetzesentwurf enthält nur rudimentäre Vorgaben für das "administrative Kontrollorgan". Aus der Gesetzesbegründung ergibt sich zwar, dass das BMI davon ausgeht, dass zusätzliche Planstellen benötigt werden. Gesetzliche Vorgaben, die eine ausreichende personelle und sachliche Ausstattung der Kontrollinstanz gewährleisten, sind jedoch nicht geplant. 

Keine Rechtskontrolle ohne "Prüfprogramm" 

Sollten die Vorstellungen aus dem BMI Wirklichkeit werden, müssen Geheimdienstler jedenfalls keine überraschenden Datenschutzkontrollen mehr befürchten. Das "administrative Kontrollorgan" soll nur tätig werden dürfen im Rahmen eines "Prüfprogramms", das das "gerichtähnliche Kontrollorgan" für einen Zeitraum von bis zu 24 Monaten beschließt. Enthält ein solches "Prüfprogramm" beispielsweise keinen Auftrag, die Verträge mit ausländischen Lieferanten von Spähsoftware datenschutzrechtlich zu prüfen, fehlt es an einer Befugnis der Administratoren, eine solche Prüfung vorzunehmen. 

Keine Tätigkeitsberichte 

Datenschutzverstöße sollen bei den Nachrichtendiensten in Zukunft auch nicht mehr durch die jährlichen Tätigkeitsberichte der Bundesdatenschutzbeauftragten publik werden. Der Unabhängige Kontrollrat soll nur alle zwei Jahre einen "öffentlichen Bericht" erstellen und kann sich zudem für den ersten Bericht bis 2030/31 Zeit lassen – dies "unter Beachtung des Geheimschutzes in abstrakter Weise". 

Schlechte Nachrichten für Bürgerrechte und Datenschutz 

Der Gesetzesentwurf liest sich in weiten Teilen wie ein „Wünsch-dir-was“ der Nachrichtendienste, die neue Befugnisse erhalten, die sich immer dann einsetzen dürfen, wenn sie dies für "erforderlich" halten. Zugleich werden die Geheimdienstler von einer umfassenden Datenschutzkontrolle befreit, mit "Prüfprogrammen" eines "administrativen Kontrollorgans" wird man in Köln, Berlin und Pullach gut leben können. Gute Nachrichten für die Dienste, schlechte Nachrichten für Bürgerrechte und den Datenschutz. Verfassungsbeschwerden garantiert. 

Prof. Niko Härting ist Rechtsanwalt und Partner bei Härting Rechtsanwälte in Berlin. Er ist außerdem Honorarprofessor an der Hochschule für Wirtschaft und Recht (HWR Berlin) und Mitglied des DAV-Vorstands.

Seine Beratungsschwerpunkte liegen im Internet-, Datenschutz- und Fernabsatzrecht.