BGH zu Waffenexporten von Heckler & Koch: Töd­liche Ver­wal­tungs­akte

Was nicht passt, wird passend gemacht. So lautete das Motto beim deutschen Waffenhersteller Heckler & Koch (H&K), als dieser in den Jahren 2006 bis 2009 Waffenexporte unter anderem von Sturmgewehren nach Mexiko vollzog. Das Auswärtige Amt hatte hiergegen zuvor Bedenken angemeldet. Dort hielt man den Export etwa in bestimmte Bundesstaaten von Mexiko für unvertretbar. Denn in vielen der dortigen Bundesstaaten waren regelmäßige Menschenrechtsverletzungen durch Polizisten, u.a. willkürliche Verhaftung, Misshandlungen, Folter zur Erpressung von Geständnissen, bekannt geworden. Die Reaktion bei H&K: Der Waffenhersteller überzeugte die mexikanischen Behörden davon, neue - und zwar falsche - Endverbleibserklärungen auszustellen.

Endverbleibserklärungen sind das Herzstück der deutschen Kriegswaffenexportkontrolle. Darin sichert der Empfänger zu, wo die Waffen eingesetzt werden, und schließt regelmäßig aus, dass sie irgendwo anders hingelangen. Für gewöhnlich wird angenommen, dass sich die Empfänger auch an diese Selbstbindung halten, da andernfalls keine weiteren Exporte genehmigt werden. Wer als Unternehmen in Deutschland Waffen exportieren will, muss den Genehmigungsbehörden Endverbleibserklärungen ausgestellt von den potenziellen Waffenempfänger vorlegen.

Im Fall von H&K stellte Mexiko kurze Zeit nach Anmeldung der Bedenken durch das Auswärtige Amt neue Endverbleibserklärungen aus, in denen die als kritisch geltenden Bundesstaaten nicht mehr als Endziel von Lieferungen benannt wurden. Stattdessen wurden alternative mexikanische Bundesstaaten angeführt, die Anzahl der Waffen blieb aber exakt gleich. Auffällig?

Tausende Waffen gelangten in gefährliche Bundesstaaten Mexikos

Die deutschen Behörden schöpften keinen Verdacht – bestenfalls. Beim zuständigen Bundeswirtschaftsministerium verstand man sich ohnehin mehr als Serviceagentur für die Waffenindustrie statt als deren Kontrolleure. So machten Behördenvertreter im späteren Gerichtsprozess darauf aufmerksam, dass das Ministerium ja schließlich "Ministerium für Wirtschaft" heiße, Menschenrechte seien nur ein "Bemühungsunterfangen". Auch eine Aussage eines Behördenmitarbeiters, wonach ihm bewusst gewesen sei, dass Waffen lediglich auf dem Papier umverteilt werden, ist aktenkundig.

Die Genehmigungen wurden jedenfalls erteilt und es kam wie vorhergesehen: Tausende Waffen gelangten trotz der Endverbleibserklärungen auch in die gefährlichen Bundesstaaten Mexikos. Dort richteten sie Unheil an, etwa im Bundesstaat Guerrero: Polizisten, bewaffnet auch mit G36-Gewehren von H&K, griffen im September 2014 eine Gruppe von Studenten an. Sechs starben, einer liegt seitdem im Koma, 43 junge Männer wurden von der Polizei an ein kriminelles Drogen-Syndicat übergeben, verschleppt und ermordet - die sogenannte Massenentführung von Iguala. Der Filmproduzent und Regisseur Daniel Harrich hat in seinen preisgekrönten Dokumentar- und Spielfilmen "Tödliche Exporte I und II" sowie "Meister des Todes I und II" detailliert aufgezeigt, welches immense Behördenversagen diese Exporte erst möglich machte.

LG Stuttgart verurteilte nur die zweite Riege

2015 erhob die Staatsanwaltschaft Stuttgart Anklage wegen Exporten in die mexikanischen Bundestaaten Chiapas, Chihuahua, Jalisco und Guerrero und damit Verstößen gegen das Außenwirtschaftsgesetz und Kriegswaffenkontrollgesetz. Auch Führungspersonen von H&K wurden angeklagt. Verurteilt wurde indes allein eine Sekretärin und ein Vertriebsleiter, jeweils zu Haftstrafen auf Bewährung (LG Stuttgart, .Urt. v. 21.02.2019, Az 13 KLs 143).

Der Frage nachzugehen, warum nur die zweite Riege verurteilt wurde, ist nicht leicht. Das LG Stuttgart ist besorgt um Persönlichkeitsrechte der Freigesprochenen und gibt auf Anfrage zunächst nur eine Urteilsversion heraus, bei der die komplette Begründung für die Freisprüche gestrichen ist. Erst nach Hinweis auf den presserechtlichen Auskunftsanspruch kommt ein vollständigeres Urteil. Daraus ergibt sich, dass nach Ansicht des Gerichts den Geschäftsführern und Ausfuhrverantwortlichen keine Kenntnis von falschen Endverbleibserklärungen nachgewiesen werden könne. Dabei soll ein Geschäftsführer laut Akten des LKA* in einem internen Gespräch davon gesprochen haben, die Waffenmenge solle "plausibel" auf die genehmigungsfähigen Bundesstaaten verteilt werden. Warum hiervon im Urteil nichts zu lesen ist, bleibt unklar. Die Staatsanwaltschaft legte gegen den Freispruch auch keine Revision ein.

Allerdings wollte und will die Staatsanwaltschaft eine härtere Bestrafung der ehemaligen Sekretärin und des ehemaligen Vertriebsleiters von H&K erreichen. Beide wurden in erster Instanz zu Bewährungsstrafen verurteilt wegen Erschleichung einer Genehmigung nach §§ 18 Abs. 2, Abs. 9 Außenwirtschaftsgesetz (AWG). Die Angeklagten hätten, so das Gericht, jeweils Kenntnis davon gehabt, dass die deutschen Behörden die Genehmigung des Exports nach Mexiko nicht erteilt hätten, wenn sie von falschen Endverbleibserklärungen gewusst hätten. So weit, so eindeutig.

Die Staatsanwaltschaft wollte aber auch zusätzlich eine Veurteilung nach dem Kriegswaffenkontrollgesetz (KrWaffKontrG) erreichen. Doch dieses Gesetz kennt den Tatbestand der Erschleichung einer Genehmigung nicht, sondern denjenigen der Lieferung ohne Genehmigung in § 3 Abs. 2 KrWaffKontrG. Nach Ansicht der Staatsanwaltschaft führen die falschen Endverbleibserklärungen zum Fehlen einer Genehmigung.

Kernfrage: Wie ist die Endverbleibserklärung zu verstehen?

Doch das LG Stuttgart kam bei der Auslegung des Verwaltungsakts der Genehmigung zu einem anderen Ergebnis.  Es stellte darauf ab, dass es in der Genehmigung für H&K wortwörtlich nur hieß "für den Endverbleib in Mexiko". Die einzelnen Bundesstaaten aus der Endverbleibserklärung wurden in der Genehmigung nicht erwähnt. Damit ergebe sich auch keine Beschränkung der Genehmigung auf diese Staaten, so das LG Stuttgart. Der Grundsatz der Verwaltungsakzessorietät stehe einer Strafbarkeit entgegen. Verwaltungsrechtlich sei zwischen Genehmigungsvoraussetzung und Inhalt der Genehmigung zu unterscheiden. Das Strafrecht müsse dies beachten.

Die Endverbleibserklärungen seien auch weder eine Auflage noch eine Inhaltsbestimmung und ihnen sei auch keine auflösende Bedingung zu entnehmen. Es fehlen nach Auffassung des Gerichts auch tatsächliche Anhaltspunkte dafür, dass die Behördenmitarbeiter die Beschränkung auf einzelne Bundestaaten in irgendeiner Weise zum Bestandteil der Genehmigung gemacht hätten. Das Gericht müsse deshalb hinnehmen,  dass der Gesetzgeber im Kriegswaffenkontrollgesetz – im Gegensatz zum Außenwirtschaftsgesetz – das Erschleichen der Genehmigung nicht als strafbar bewertet.

Genehmigung nur für angegebene Bundesstaaten?

Gegen diese Argumentation wendet sich die Revision der Staatsanwaltschaft. Für diese argumentierte der Vertreter der Bundesanwaltschaft in der mündlichen Verhandlung vor dem BGH Mitte Februar 2021: Die Genehmigung müsse so ausgelegt werden, dass diese sich nur auf die in der Endverbleibserklärung angegebenen Orte beziehe, denn die Endverbleibserklärung sei schließlich Teil des Genehmigungsantrags.

Ähnlich hatte auch das Landgericht Kiel in einer Entscheidung aus 2019 argumentiert. Ihr lag eine Waffenlieferung in die USA durch den Hersteller Sig Sauer zugrunde, die tatsächlich über eine Schwesterfirma aus den USA weiter nach Kolumbien versandt wurde. Das LG Kiel wertete die Endverbleibserklärung als verwaltungsrechtliche Bedingung. Der weitere Export nach Kolumbien verstoße entsprechend gegen die Bedingung der Genehmigung, sodass die ursprünglich genehmigten Ausfuhren (rückwirkend) ohne Genehmigung erfolgt seien ( LG Kiel, Urt. v. 03.04.2019, Az. 3 KLs 3/18).

Eine Regelungslücke im Kriegswaffenkontrollgesetz?

Doch die Chancen, dass der BGH die Endverbleibserklärung als Inhalt der Genehmigung ansieht, stehen eher schlecht. In der mündlichen Verhandlung ließ der Vorsitzende Richter Jürgen Schäfer den Vertreter der Bundesanwaltschaft nach dessen langen dogmatischen Ausführungen wissen, dieser habe einen einfachen Sachverhalt argumentativ so umfangreich aufgeladen, dass dieser auf einmal nicht mehr so einfach sei. Schäfer gab dann zu erkennen, dass er in diesem Fall dennoch die einfache Lösung bevorzugt: "Wenn in einem Schreiben mehrfach und allein Mexiko steht, ist eben auch Mexiko gemeint."

Allerdings wäre bei einer derartigen Auslegung eine Regelungslücke im Kriegswaffenkontrollgesetz nicht zu übersehen. Denn der naheliegende Gedanke, dass die Behörde statt "Mexiko" einfach die zulässigen Bundesstaaten in der Genehmigung hätte angegeben können, womit alles eindeutig gewesen wäre, erweist sich bei näherer Betrachtung als rechtlich kaum umsetzbar. Nach überzeugender Ansicht des LG Stuttgart können nämlich die einzelnen Bundesstaaten nicht als Endverbleib angeben werden, wenn wie in diesem Fall H&K mit Mexiko die Lieferung an eine zentrale  Stelle bei einer Behörde vereinbart hat. Denn selbstverständlich muss es der Exporteur in der Hand haben, ob die Genehmigung eingehalten wird. Das Handeln Dritter darf ihm verwaltungsrechtlich grundsätzlich nicht angelastet werden.

Die Frage, was der Empfänger mit den Lieferungen tatsächlich macht, ob er sie etwa (absprachewidrig) weiterleitet, liegt regelmäßig nicht in der Macht des Waffenexporteurs. Die Frage der Rechtmäßigkeit eines Exports dürfe sich nicht im Nachhinein durch ein für den Antragsteller ungewisses und von ihm nicht zu beeinflussendes Ereignis, nämlich den tatsächlichen Endverbleib, bestimmen lassen, so das Landgericht Stuttgart. Nur wenn das Waffenunternehmen selbst vom angegeben Ort Waffen weiter exportiere, liege eine zurechenbare Umgehung vor. Doch wenn der Waffenhersteller wie im Fall H&K nur weiß, dass der Exporteur selbst sich nicht an die Endverbleibserklärung halten wird, scheidet eine Strafbarkeit nach dem Kriegswaffenkontrollgesetz damit aus.

So verstanden dürfte Handlungsbedarf für den Gesetzgeber bestehen. 

Auch H&K hat Revision eingelegt

Insgesamt erscheint der Strafrahmen sowohl beim Außenwirtschaftsgesetz als auch beim Kriegswaffenkontrollgesetz von bis zu fünf Jahren im Übrigen ausbaufähig. Jährlich sterben ungefähr 300.000 Menschen an "Kleinfeuerwaffen", die der ehemalige UN-Generalsekretär daher treffend als "die wahren Massenvernichtungswaffen unserer Zeit" bezeichnete. Da sollten nicht genehmigte Exporte in Krisenregionen deutlich härter bestraft werden. 

Auch das Unternehmen H&K hat übrigens Revision eingelegt. Denn das Landgericht Stuttgart zog bei H&K rechtswidrig erzielte Umsätze wegen der erschlichenen Genehmigungen in Höhe von 3,7 Millionen Euro ein. H&K machen unter anderem Verjährung geltend. Doch auch insoweit sieht es schlecht für die Revision aus: Das Bundesverfassungsgericht hat kürzlich entschieden, dass die strafrechtliche Vermögensabschöpfung bei verjährten Erwerbstaten mit dem Grundgesetz vereinbar ist (Beschl. v. 10.02.2021, 2 BvL 8/19).

Korrektur am 31.03.2021, 10.24 Uhr: An dieser Stelle war zwischenzeitlich vom "ZKA" (Zollkriminalamt) die Rede, es handelt sich aber um das LKA.