Erste Rechtsgutachten zum Volksbegehren: Kann Berlin die Deut­sche Wohnen ent­eignen?

von Pia Lorenz

06.04.2019

Am Samstag startet in Berlin die Unterschriftensammlung für das Volksbegehren "Spekulationen bekämpfen - Deutsche Wohnen & Co. enteignen". Nach dem Willen der Initiatoren soll der Senat aufgefordert werden, ein "Gesetz zur Überführung von Immobilien sowie Grund und Boden in Gemeineigentum zum Zwecke der Vergesellschaftung nach Art. 15 Grundgesetz" (GG) zu erarbeiten.

Die Aktivisten, die im Netz unter dem Hashtag #Mietenwahnsinn agieren, wollen die steigenden Mieten in der Hauptstadt eindämmen, indem Unternehmen gegen Entschädigung vergesellschaftet werden. Es wird damit gerechnet, dass die nötigen 20.000 Unterschriften schnell zusammenkommen. Der Vorstoß soll profitorientierte Unternehmen betreffen, die Eigentümer von mehr als 3.000 Wohnungen sind. Genossenschaften sollen ausgenommen sein. Die Initiative zielt vor allem auf den Konzern Deutsche Wohnen ab, der in Berlin rund 112.000 Wohnungen vermietet. Wie viele weitere Unternehmen betroffen wären, ist nicht ganz klar, die Berliner Senatsverwaltung geht von zehn bis elf Firmen aus.

Die Linke als Regierungspartner der SPD unterstützt das Volksbegehren, die SPD hat sich noch nicht positioniert. Bei den Grünen in der rot-rot-grün regierten Hauptstadt hegen viele Sympathie für das geplante Volksbegehren. Am Mittwoch hat sich der Berliner Grünen-Chef Werner Graf dafür ausgesprochen, auf die Initiatoren zuzugehen. Rechtlich war es bislang um das Vorhaben auffallend ruhig. Mittlerweile aber liegen drei Gutachten vor. Sie kommen alle zum selben Ergebnis.

Juristisches Neuland

Die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen hat drei Verfassungsrechtler um erste Einschätzungen gebeten, "weil die Frage juristisches Neuland ist", wie es auf der Webseite heißt, auf der die Gutachten veröffentlicht sind. Soweit ersichtlich hat noch nie eine Vergesellschaftung von Wohnraum auf der Grundlage von Art. 15 GG stattgefunden, es gibt praktisch keine Rechtsprechung und kaum Literatur dazu.

Die Initiatoren und Befürworter, die ihr Vorhaben auf Art. 15 GG stützen wollen, sprechen gern von einer Vergesellschaftung, nehmen also die positiv besetzte Perspektive der Allgemeinheit ein, der das Entzogene zugute käme. Die Gegner der Idee nennen es Enteignung, betrachten die Idee schon begrifflich aus Sicht der Unternehmen, die von der Entziehung betroffen wären. 

Nun hat Framing mit Rechtsfragen in der Regel nur bedingt zu tun, doch spiegelt es sie in diesem Fall wider. Die in Art. 15 GG vorgesehene Vergesellschaftung (auch: Sozialisierung) sieht vor, dass u.a. Grund und Boden sowie Produktionsmittel zum Zwecke der Vergesellschaftung in eine gemeinschaftliche Form überführt werden können. Nach wohl herrschender Meinung ist das kein Sonder- oder Unterfall der in Art. 14 GG geregelten Enteignung, auch wenn für die Entschädigung Betroffener die Grundsätze von Art. 14 GG gelten sollen.

Im GG-Kommentar Schmidt-Bleibtreu schreibt Hans Hofmann, Art. 15 GG bilde "eine über die Enteignung hinausreichende Option der Sozialisierung, die nicht nur eine bloße Eigentumsentziehung legitimiert, vielmehr als weitreichenderer Eingriff in die Wirtschaftsverfassung zu verstehen ist, durch die nicht nur ein jeweils einzelnes Unternehmen verstaatlicht werden soll, sondern spezielle Wirtschaftsbereiche in den Blick genommen werden".

Geulen: Vergesellschaftung möglich, Entschädigung unter Verkehrswert

Aus Sicht von Verfassungsrechtler Dr. Reiner Geulen ist es grundsätzlich möglich, auch Wohnimmobilien gemäß Art. 15 GG in eine gemeinschaftliche, nicht-gewinnorientierte Form zu überführen. Dazu bräuchte es laut dem Berliner Anwalt, dessen Sozius Dr. Remo Klinger sich in den vergangenen Monaten einen Namen durch die Vertretung der Deutschen Umwelthilfe in Sachen Fahrverbote gemacht hat, ein formelles Gesetz, zuständig wäre das Land Berlin.

Das hätte laut Geulens rechtlicher Stellungnahme recht viel Spielraum bei der Begründung und Bestimmung der Zwecke, allerdings stehe nicht zur Disposition, dauerhaft in eine "Form der Gemeinwirtschaft" zu überführen. Möglicherweise problematisch findet er, dass die Vergesellschaftung öffentliche Vermieter nicht betreffen würde.

Das Grundrecht auf Schutz des Privateigentums ist aus seiner Sicht kein Problem, wenn angemessener Wohnraum nicht ohne Vergesellschaftung geschaffen werden kann (Erforderlichkeit). Ob der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sowie die in Art. 14 Abs. 1 GG postulierte Gewährleistung des Privateigentums anwendbar sind, ist laut Geulen umstritten, aber zunächst nur von "akademischer Bedeutung".

Eine Entschädigung an die Wohnungsunternehmen könnte laut Geulen auch deutlich unter dem Verkehrswert der Immobilien liegen. Geulen verweist auf die ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, dass der Gesetzgeber nicht verpflichtet ist, in Höhe des Verkehrswerts zu entschädigen. Er unterstreicht den Unterschied zu Enteignungsentschädigungen nach Art. 14 Abs. 3 GG, den er in der gemeinwirtschaftlichen Zielsetzung der Vergesellschaftung ausmacht.

Vorwerk: Sozialstaatsprinzip fordert Eingriff des Gesetzgebers

BGH-Anwalt Prof. Dr. Volkert Vorwerk, renommierter Bau- und Zivilrechtler, will die Berliner Pläne ebenfalls nur an Art. 15 GG messen, weil das geplante "Vergesellschaftungsgesetz" das Eigentum in eine Form der Gemeinwirtschaft überführen und nicht zugunsten der öffentlichen Hand entziehen will.

Er stellt unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des BVerfG detailliert heraus, dass auch der Mieter als Besitzer von Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG geschützt ist, die Eigentumsgarantie also sowohl Vermieter als auch Mieter schützt. Mietpreisbremse, Kappungsgrenzen und die Regelungen zur Zweckentfremdung von Wohnraum könnten die Mieter bisher offenbar nicht schützen. Aus Sicht von Vorwerk fordert das Sozialstaatsprinzip einen Eingriff des Gesetzgebers zur Sozialisierung von Wohnraum, um bei ständig steigenden Mieten und angespanntem Wohnraumangebot einer Verarmung von Mietern als Teil der Gesellschaft entgegenzuwirken. Fraglich sei dann, ob das Sozialstaatsprinzip im Rahmen der Abwägung überwiegt, ob nämlich der Zustand der Verarmung schon eingetreten ist.

Vorwerk geht im Rahmen seiner ersten Einschätzung davon aus, dass das Land Berlin ein solches Gesetz erlassen könnte, um Wohnungsunternehmen zu vergesellschaften. Zwar handelt es sich um einen Gegenstand konkurrierender Gesetzgebung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG), eine Sperrwirkung durch Bundesgesetzgebung sieht er aber - positiv oder negativ (auch durch das Mietrechtsnovellierungsgesetz) – nicht.

Auch Vorwerk misst die Entschädigung an den Maßstäben von Art. 14 GG, einen Anspruch auf vollen Schadensersatz hält Vorwerk ebenfalls nicht für geboten. Zur Bestimmung des Ertragswerts regt er an, nur die nach dem Mietspiegel zulässigen Mieten heranzuziehen; das Mehr an Miete könnte unzulässiger Gewinn sein, den eine Entschädigung nicht erfassen müsse.

Beckmann: Auch öffentliche Wohnungsunternehmen so behandeln

Vorwerk hält es, ebenso wie der dritte vom Senat beauftragte Gutachter, für möglich, auch Wohneigentum unter die sozialisierbaren Positionen von Art. 15 GG zu subsumieren, obwohl das GG die in der Weimarer Reichsverfassung noch ausdrücklich vorhandene Möglichkeit, Wohnraum zu vergesellschaften, im Wortlaut nicht übernommen hat. Zwingend sei diese Annahme aber nicht, so Vorwerk. Der dritte Gutachter, Dr. Jörg Beckmann von der Berliner Kanzlei für Bau-, Umwelt- und Planungsrecht Gaßner, Groth, Siederer & Coll. teilt sie jedoch.

Auch Beckmann, dessen Kanzlei überwiegend für die Öffentliche Hand und Verbände tätig ist, aber vor dem Gericht der Europäischen Union bereits Erfolge für Imkerverbände gegen Chemiekonzerne wie Bayer verzeichnete, beschäftigt sich wie die beiden anderen Gutachter mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3. Die Grenze von 3.000 Wohnungen, ab denen Unternehmen vergesellschaftet werden sollen, ist aus seiner Sicht begründbar, müsste aber auch begründet werden.

Schwieriger findet er offenbar die Ungleichbehandlung gegenüber den sechs öffentlichen, landeseigenen Wohnungsunternehmen. Sein Vorschlag: Diese sollten ebenso unter das Regime der Berliner Wohnraumversorgung oder eben der im Gesetzentwurf vorgesehenen neuen Anstalt des öffentlichen Rechts gestellt werden. Auch Beckmann geht davon aus, dass eine Entschädigung für die Wohnungsunternehmen nicht den Marktwert erreichen müsste. 

Juristisch jedenfalls nicht per se ausgeschlossen

Die drei Gutachten, die der Senat in Auftrag gegeben hat, sind erste Einschätzungen, die auf groben Fragen beruhen. Sie kommen alle zum selben Ergebnis.
Sie machen aber auch deutlich, dass dieses Ergebnis keineswegs zwingend ist, sondern es vielmehr gleich mehrere Prüfungsschritte gibt, bei denen mit guten Gründen eine andere Argumentation vertretbar wäre. Das reicht von der grundsätzlichen Frage, ob das Grundgesetz eine Vergesellschaftung von Grund und Boden überhaupt zulassen will bis zur Ungleichbehandlung von kleinen und großen, aber auch von privaten und öffentlichen Wohnungsunternehmen. Es ist, ausnahmsweise sei die Floskel erlaubt, wirklich juristisches Neuland.

Eines aber zweifelt niemand an: Berlins Mieter haben ein Wohnraumproblem. Eines, das sie mittelfristig aus der Stadt verdrängen wird. Und bislang hat niemand einen Weg gefunden, dieses Problem zu lösen.

Die Vergesellschaftung von Wohnungsunternehmen könnte ein solcher Weg sein. Ob dieser Weg politisch gewollt ist, wird sich zeigen; aktivistische Übermotivation hilft ebenso wenig wie reflexartige Schnappatmung von Seiten der Wirtschaft und der ihr nahestehenden Parteien. Ob dieser Weg einer verfassungsrechtlichen Überprüfung standhalten würde, würde sich ebenfalls zeigen, und zwar erst vor dem Bundesverfassungsgericht. Es ist zumindest gut möglich.

Mit Materialien von dpa