Amtszeitbegrenzung für Söder: "Was küm­mert mich mein Geschwätz von ges­tern"

Die politisch eher unbedeutende Ökologische-Demokratische Partei (ÖDP) wirbelt die bayerische Politik auf: Per Volksbegehren will sie eine Amtszeitbegrenzung für das Amt des Ministerpräsidenten in die Bayerische Verfassung (BV) schreiben. Dem Art. 44 BV soll folgender Absatz 6 angefügt werden: "Wer das Amt des Ministerpräsidenten bereits zehn Jahre inne hatte, kann nicht wiedergewählt werden." In der CSU wird nun befürchtet – von manchem möglicherweise auch gehofft –, dass damit eine weitere Amtszeit von Markus Söder verhindert wird. Der Sturz des bayerischen  

Mitglieder von Söders Kabinett reagierten daher sogleich ablehnend auf den Vorschlag. Bayerns Innenminister Joachim Herrmann (CSU) hält ihn sogar für "verfassungsrechtlich bedenklich". Er halte es für richtig, dass zunächst die Wählerinnen und Wähler frei in ihrer Entscheidung seien, welche Parteien mit welchen Kandidaten sie wählten, und dass dann auch das Parlament frei sei, jemand wiederzuwählen. Es gebe in Deutschland keinen einzigen Regierungschef mit einer Amtszeitbegrenzung – weder auf Landes- noch auf Bundesebene.

Wortgleicher Regierungsentwurf von 2018

Diese Einlassung ist insofern erstaunlich, als derselbe Minister 2018 einem wortgleichen Gesetzentwurf der Bayerischen Staatsregierung (LT-Ds. 17/21858) sowohl im Ministerrat als auch im Landtag zugestimmt hatte. Verfassungsrechtliche Bedenken hatte Bayerns Verfassungsminister damals nicht angemeldet, vielmehr dafür im Plenum überschwänglich um Zustimmung geworben: "Bayern war immer ein Vorreiter in Sachen Demokratie. Wir streben damit als erstes Bundesland eine Amtszeitbegrenzung für den Ministerpräsidenten an. Ich denke, das ist ein starkes Signal für die Begrenzung von Macht als wesentlicher Bestandteil von Demokratie."

Herrmann weiter: "Nach der von uns vorgeschlagenen Verfassungsbestimmung kann zum Ministerpräsidenten nicht wiedergewählt werden, wer dieses Amt bereits zehn Jahre innehatte. Wer also bereits eine volle Wahlperiode im Amt des Ministerpräsidenten war, kann nur noch für eine weitere volle Wahlperiode wiedergewählt werden. Auch Amtszeiten vor dem Inkrafttreten der Verfassungsänderung werden berücksichtigt, und zwar unabhängig davon, ob das Amt des Ministerpräsidenten regulär oder nur geschäftsführend ausgeübt wurde." (Plenarprotokoll v. 15.05.2018) 

Direkte Demokratie in Bayern stark ausgeprägt

Man kann inhaltlich zum Gesetzentwurf stehen, wie man will. Es gibt gute Argumente für und wider, verfassungsrechtlich bedenklich aber ist das Ansinnen nicht. Die Bayerische Verfassung – maßgeblich geprägt vom späteren bayerischen Ministerpräsidenten Wilhelm Hoegner, der während der Nazi-Herrschaft ins Schweizer Exil fliehen musste – enthält starke Elemente der direkten Demokratie.  

So stellt Art. 72 BV die beiden gesetzgebenden Instanzen gleich: "Die Gesetze werden vom Landtag oder vom Volk (Volksentscheid) beschlossen." Dem Volksentscheid geht das Volksbegehren nach Art. 74 BV voraus. Bislang wurden in Bayern 22 derartiger Volksbegehren zugelassen, von denen letztlich sechs erfolgreich waren. So wurden etwa kommunale Bürgerentscheide oder der Nichtraucherschutz in der Gastronomie eingeführt, der Artenschutz ausgeweitet ("Rettet die Bienen") oder die zweite Kammer, der Senat, abgeschafft. Interessanterweise war die bei Wahlen eher erfolglose ÖDP bei erfolgreichen Volksbegehren oft federführend.  

Der Weg zum Volksentscheid

Nach Art. 63 Landeswahlgesetz (LWG) bedarf der Antrag auf Zulassung eines Volksbegehrens der Unterschriften von 25.000 Stimmberechtigten. Das Innenministerium prüft anschließend, ob der Antrag zulässig ist. Hält es ihn für unzulässig, muss es ihn dem Verfassungsgerichtshof zur Entscheidung vorlegen. Andernfalls legt es eine 14-tägige Eintragungsfrist fest.

Tragen sich dann mindestens zehn Prozent der Stimmberechtigten in den Eintragungsbezirken der Gemeinden ein, ist das Volksbegehren rechtsgültig und muss dem Landtag vorgelegt werden. Lehnt der Landtag den Gesetzentwurf nun ab, kommt es zum Volksentscheid. Der Gesetzentwurf ist dann angenommen, wenn mindestens 25 Prozent der Stimmberechtigten an der Abstimmung teilnehmen (Quorum) und er mehr gültige Ja- als Neinstimmen erhält (Art. 79 Abs. 1 LWG).

Die politischen Argumente pro und contra Amtszeitbegrenzung liegen dabei auf der Hand. Die eine Seite argumentiert mit Kontinuität und damit, den Wählerinnen und Wählern die Entscheidung zu überlassen, die andere Seite mit der Gefahr von Routinen und Abhängigkeiten.

In Bayern haben sich aktuell von den neben der CSU im Landtag vertretenen Parteien auch die Freien Wähler, die SPD und die Grünen gegen eine Begrenzung ausgesprochen, die AfD befürwortet sie. SPD, Grüne und Freie Wähler hatten auch 2018 gegen den Gesetzentwurf der damals alleine von der CSU getragenen Staatsregierung gestimmt, weswegen er die notwendige Zwei-Drittel-Mehrheit verfehlte (Art. 75 Abs. 2 S. 1 BV).

"Ewigkeitsgarantie" in der Landesverfassung

Wäre eine solche Amtszeitbegrenzung auch verfassungsrechtlich zulässig oder begegnet sie tatsächlich Bedenken? Maßstab hierfür ist Art. 75 Abs. 1 S. 2 BV: "Anträge auf Verfassungsänderungen, die den demokratischen Grundgedanken der Verfassung widersprechen, sind unzulässig."

Der damalige Ministerpräsident Hoegner befürwortete eine weite Auslegung dieser "Ewigkeitsklausel". Er vertrat die Auffassung, dass sich eine ganze Reihe von Bestimmungen der Landesverfassung nicht ändern ließen. Darunter fielen "mindestens" die Bestimmungen über die Volkssouveränität, die Teilung der Gewalten, die Selbstverwaltung der Gemeinden, die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, das Gesetzgebungsrecht des Landtags, das Budgetrecht der Volksvertretung, das Verbot von Ausnahmegerichten, die Unabhängigkeit der Richter, das Verbot der Einschränkung von Grundrechten und die Vorschriften über die hergebrachten Menschenrechte wie persönliche Freiheit, Gewissens- und Glaubensfreiheit, Meinungsfreiheit und Pressefreiheit, Vereinsfreiheit, Versammlungsfreiheit, Gleichheit der Staatsbürger vor dem Gesetz, Petitionsrecht und Recht der Verfassungsbeschwerde.

Demokratieprinzip nicht berührt 

Jedenfalls ist die "Ewigkeitsklausel" der BV – wie Art. 79 Abs. 3 Grundgesetz (GG) eine Ausnahmevorschrift (vgl. BVerfGE 30, 1/25). Sie hat identitätsschützenden Charakter und will die konkrete Ausprägung der Demokratie auf Dauer schützen. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat 1998 die Abschaffung des Bayerischen Senats durch Volksbegehren und -entscheid für zulässig erachtet, weil sie "keine wesentliche Einbuße gerade im Hinblick auf den freiheitlichen, rechtsstaatlichen und demokratischen Charakter der Bayerischen Verfassung bedeuten würde" (AZ. Vf. 12-VIII-Az.98).

Wenn das für die Abschaffung der zweiten Kammer gilt, dann erst recht für eine Amtszeitbegrenzung des Ministerpräsidenten. Diese verändert den Kern der bayerischen Demokratie nicht. Auch auf Bundesebene wird eine Begrenzung der Wiederwahlmöglichkeit eines Bundeskanzlers durch Verfassungsänderung für zulässig erachtet, weil sie nicht unvereinbar mit dem besonderen Schutz des Demokratieprinzips nach Art. 79 Abs. 3 GG ist (vgl. Ausarbeitung des wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestages).

Die Auswirkungen auf Wähler, Mitglieder der jeweiligen Gesetzgebungsorgane oder die jeweiligen (ggf. verhinderten) Bewerberinnen und Bewerber berühren nicht die wesentlichen Elemente des Demokratieprinzips. Das Grundgesetz kennt ohnehin die Amtszeitbegrenzung für den Bundespräsidenten (Art. 54 Abs. 2 GG), auch andere Demokratien wie Frankreich oder die USA begrenzen die Amtszeit ihrer Präsidenten. Auch für eine verfassungswidrige Einschränkung der Grundrechte des jeweiligen Amtsinhabers oder der jeweiligen Amtsinhaberin ist nichts ersichtlich, weil es hier um eine amtliche Funktion geht und es zudem kein Grundrecht auf unendliche Wiederwahlmöglichkeit gibt.

Staatsregierung: "Herrschaft auf Zeit" gilt besonders für Ministerpräsidenten

Zur Ehrlichkeit in einer Debatte gehört es im Übrigen, einen Vorschlag, den man selbst gemacht und ihn noch als "Signal für mehr Demokratie und Wandel" (Markus Söder im Jahr 2018) gefeiert hat, nicht einige Jahre später als verfassungsrechtlich problematisch zu brandmarken. Nach dem Motto: "Was stört mich mein Geschwätz von gestern." Ein solches Verhalten sorgt für Politikverdrossenheit. Die Neutralitätspflicht gebietet es ohnehin, die Öffentlichkeitsarbeit auf sachliche Information auszurichten.

In der Begründung des Gesetzentwurfs von 2018 schreibt die Staatsregierung begeistert über ihre Idee der Amtszeitbegrenzung: "Der demokratische Grundgedanke der 'Herrschaft auf Zeit' soll damit für das Amt des Ministerpräsidenten besondere Geltung erhalten. Denn das Amt des Ministerpräsidenten hat herausragende Bedeutung für die Staatsleitung und für die Umsetzung der von der Staatsregierung und der sie tragenden parlamentarischen Mehrheit verfolgten politischen Ziele.“ Schon damals war klar, dass die Neuregelung ebenfalls den bereits amtierenden Ministerpräsidenten trifft: "Sie gilt gleichwohl auch für den vom neuen Landtag zu wählenden Ministerpräsidenten. Sie würde bedeuten, dass auch dieser nicht mehr wiedergewählt werden kann, sobald er 10 Jahre Ministerpräsident war." (LT-Ds. 17/21858) 

Volksbegehren sorgt für Spannung 

Wie auch immer man politisch zu einer Amtszeitbegrenzung steht: Die Bayerische Verfassung bringt der Volksgesetzgebung hohe Wertschätzung entgegen, so dass eine Verfassungsänderung auch im vollplebiszitären Verfahren möglich ist. Das Volksbegehren als Element der direkten Demokratie in Bayerns Verfassung sorgt dadurch für überraschende Spannung in Bayerns Politik. 

Die verfassungsgebende Versammlung hat damit ein erstaunliches Korrektiv eingebaut, das immer wieder gegen die dauerregierende CSU genutzt wird. Der Nichtraucherschutz in Restaurants, die Einführung kommunaler Bürgerbegehren oder die Abschaffung der Studiengebühren sind nur einige Beispiele. Mit der Amtszeitbegrenzung des bayerischen Ministerpräsidenten könnte nun ein weiteres hinzukommen.

Der Autor ist Rechtsanwalt bei der Kanzlei Schön Mikulic Rechtsanwälte in München. Er ist auch Berater der SPD-Fraktion im Bayerischen Landtag. Der Text gibt seine private Meinung wieder.