BVerfG verhandelt über Bayerisches Polizeigesetz: Wie gefähr­lich ist die "dro­hende Gefahr"?

Wenn die Polizei Straftaten verfolgt, gilt die Strafprozessordnung, ein Bundesgesetz. Zur Abwehr künftiger Gefahren gelten die Polizeigesetze der Länder, in Bayern heißt das Polizeiaufgabengesetz (PAG). 2017 und 2018 verschärfte die CSU-Landesregierung das PAG und ermöglichte der Polizei bereits Maßnahmen bei einer "drohenden Gefahr".

Traditionell kann die Polizei erst bei einer konkreten Gefahr aktiv werden, also wenn der Eintritt des Schadens unmittelbar bevorsteht. Bayern hat die Schwelle aber schon 2017 für einzelne Maßnahmen auf eine "drohende Gefahr" abgesenkt. 2018 wurde dies auf viele weitere, auch sehr schwerwiegende Maßnahmen ausgeweitet. Möglich sind bei einer drohenden Gefahr jetzt etwa das Abhören von Telefonen, die Online-Durchsuchung von Computern oder der Einsatz von Verdeckten Ermittlern und V-Leuten.

Für die Annahme einer drohenden Gefahr kann sich die Polizei gemäß der Legaldefinition in Art. 11a PAG auf das "individuelle Verhalten einer Person" berufen oder auf "Vorbereitungshandlungen" (von wem auch immer), die den Schluss auf ein "seiner Art nach konkretisiertes Geschehen" zulassen.

Protest, Klagen und Entschärfung

Die CSU-Regierung argumentierte damals mit dem islamistischen Terroranschlag auf den Berliner Breitscheidt-Platz und dem rassistischen Amoklauf in einem Münchener Einkaufszentrum. Doch die Vorverlagerung der Polizeikompetenzen führte zu massiven Protesten. 2018 demonstrierten in München 30.000 Menschen gegen die PAG-Novelle. "Das PAG stellt alle Bürger:innen unter Generalverdacht", befürchteten sie.

Auch das Bundesverfassungsgericht wurde eingeschaltet. 216 Bundestagsabgeordnete von Grünen, Linken und FDP erhoben 2018 eine abstrakte Normenkontrolle. Dazu kam eine Verfassungsbeschwerde von zehn Aktivist:innen des Bündnisses NoPAG, die von der Gesellschaft für Freiheitsrechte (GFF) juristisch unterstützt wurden.

Doch bevor Karlsruhe sich mit den Klagen beschäftigte, wurde das PAG wieder entschärft. Auf Druck der Freien Wähler, dem neuen CSU-Koalitionspartner, wurden 2021 Maßnahmen bei einer drohenden Gefahr für "erhebliche Eigentumspositionen" ausgeschlossen. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof (Urteil vom 13.03.2025, Az.: 5-VIII-18 u.a.) beschränkte zudem Maßnahmen bei einer drohenden Gefahr auf "terroristische oder vergleichbare Angriffe" und verbot heimliche Maßnahmen sowie Maßnahmen gegen Unbeteiligte.

Bayern sieht keine Probleme

An diesem Dienstag verhandelte das Bundesverfassungsgericht nun über die Klagen gegen die PAG-Novelle - das heißt, was noch von ihr übrig war. 

Bayerns Innenminister Joachim Herrmann (CSU) verteidigte die Vorverlagerung der Gefahrenschwelle. "Die Polizei kann nicht warten, bis der mögliche Schadensverlauf bis ins letzte Detail bekannt ist", sagte Herrmann. Inzwischen seien alle anderen Bundesländer dem bayerischen Vorbild gefolgt. Dass es auch eine "drohende Gefahr" gebe, habe das Bundesverfassungsgericht selbst bereits festgestellt.

Rechtsprofessor Markus Möstl, der Bayern vertrat, erläuterte das näher. Eine "konkrete Gefahr" liege vor, wenn Opfer, Ort und Art der Tat zumindest ungefähr bekannt sind. Könne man jedoch nur vermuten, dass jemand irgendeine Tat begehen will, liege eine "drohende Gefahr" vor. Das Bundesverfassungsgericht spreche zwar inzwischen nicht mehr von einer "drohenden Gefahr", sondern von einer "konkretisierten Gefahr", Bayern vertrete mit dem Konzept der "drohenden Gefahr" aber keinen Sonderweg. Im Gegenteil. Mit Thüringen werde demnächst das letzte Bundesland auf diesem Weg folgen.

Es gebe zwar keine Statistik, über Polizeimaßnahmen bei drohender Gefahr, so Möstler, doch nach den von ihm genannten Zahlen dürften es einige Tausend Maßnahmen im Jahr sein. In der Praxis kämen bei einer drohenden Gefahr in aller Regel aber eher milde Polizeimaßnahmen zum Einsatz: Platzverweise, Identitätsfeststellungen und Gefährderansprachen. Typische Anlässe seien Männer, die auffällig Kindergartenkinder beobachten, Nachstellungen durch aggressive Ex-Partner und Personen, die sich im Umfeld von Rüstungsfirmen seltsam verhalten.

Der CSU-Landtagsabgeordnete Alexander Dietrich betonte, dass sich die Aufregung in Bayern längst gelegt habe. Es gebe keine Proteste mehr und auch kaum Gerichtsverfahren.

Der Klägervertreter, Rechtsprofessor Thorsten Kingreen, räumte ein, dass aus Bayern "kein Polizeistaat" geworden ist. Dennoch bleibe die Sorge, was man mit der Norm über die "drohende Gefahr" machen könnte. "Sie darf nicht in falsche Hände kommen", sagte Kingreen.

Was ist eigentlich neu?

Verfassungsrichter Martin Eifert fragte angesichts von Möstls Beispielen, ob hier nicht oft eine klassische "konkrete Gefahr" vorliege. Möstl bejahte dies. Früher, als es die "drohende Gefahr" noch nicht gab, habe man in der Regel eine "konkrete Gefahr" angenommen.

Aber mit Blick auf die immer strengeren Anforderungen der Justiz, insbesondere des Bundesverfassungsgerichts, sei es gut, wenn es jetzt eine Kategorie wie die "drohende Gefahr" gebe, so Möstl. Dies sahen auch mehrere Polizeivertrter so, etwa der Münchener Polizeivizepräsident Christian Huber. Und Bayerns Innenminister Herrmann rühmte sein Gesetz: "Mit der 'drohenden Gefahr' haben wir wieder eine stabile dogmatische Grundlage."

Da wollte sein Rechtsvertreter Möstl dann aber nicht zustimmen. Angesichts der Einschränkungen der "drohenden Gefahr" durch den Bayerischen Verfassungsgerichtshof müsse man darüber nachdenken, ob in der Praxis vielleicht doch die "konkrete Gefahr" einfacher zu handhaben ist.

Für den Republikanischen Anwält*innenverein (RAV) kritisierte Tim Schilderoth auch die relativ harmlosen Eingriffe, die derzeit bei einer "drohenden Gefahr" ausgeführt werden. "Dagegen ist meist gar kein Rechtsschutz möglich, weil es am Fortsetzungsfeststellungsinteresse fehlt", so Schilderoth, "also gilt eine Maßnahme in den Akten als rechtmäßig." Dann aber sei jemand "polizeibekannt" und bei den nächsten Auffälligkeiten hörten die Polizisten dann auf ihr Erfahrungswissen und fänden die Person erst recht gefahrverdächtig. Hier könnte das BVerfG durch eine Korrektur der Kriterien für das Fortsetzungsfeststellungsinteresse gegensteuern.

Auch umstritten: präventiver Gewahrsam und Explosivstoffe

Außerdem ging es in Karlsruhe auch um den präventiven Gewahrsam, der in Bayern für einen Monat verhängt und um einen weiteren Monat verlängert werden kann - länger als in anderen Bundesländern. Im ersten Halbjahr 2026 gab es in Bayern rund 5.800 Fälle von Präventiv-Gewahrsam, davon waren über 99 Prozent kürzer als ein Tag. Nur vier Gewahrsamsfälle dauerten länger als 14 Tage. Ein Fall betraf einen Islamisten, der sich auffällig schnell radikalisierte und versuchte, sich Waffen und Sprengstoff zu beschaffen. Er blieb 37 Tage in Gewahrsam.

2017 war die Verschärfung noch viel radikaler. Damals erhöhte der Landtag die Obergrenze von zwei Wochen auf drei Monate. Und diese Dauer konnte beliebig oft um weitere drei Monate verlängert werden. Allerdings hatte der Landtag 2021 auch dies bereits auf die jetzige Maximal-Länge von zwei Monaten reduziert.

Für großen Protest sorgte 2018 ebenfalls, dass die Polizei nun auch Explosivmittel zur Gefahrenabwehr einsetzen darf. Rechtsprofessor Matthias Hong warnte als GFF-Vertreter in Karlsruhe: "Wenn ein verdächtiger LKW auf den Weihnachtsmarkt zufährt und die Polizei ihn mit einer Panzerfaust stoppt, dann werden dabei sicher auch Unbeteiligte getötet" - was nach der BVerfG-Entscheidung zum Luftsicherheitsgesetz von 2006 unzulässig sei.

In der Karlsruher Verhandlung stellte sich allerdings heraus, dass die bayerische Polizei in den vergangenen Jahren kein einziges Mal Explosivmittel zur Gefahrenabwehr einsetzte. Auch keine Handgranaten, obwohl dies schon seit Jahrzehnten zulässig ist. Ausgestattet seien damit nur die Sondereinsatzkommandos in Nürnberg und München. Panzerfäuste gehörten nicht zum Arsenal und seien von der PAG-Ermächtigung auch nicht gedeckt, so Markus Möstl.

Kaum Anwendungsfälle bei Phänotyp-Untersuchung von DNA-Spuren

So gut wie keine Anwendungsfälle gab es auch für die neue PAG-Befugnis der phänotypischen Untersuchung unbekannter DNA-Spuren. In Unterfranken wurde einmal versucht, eine Einbruchsserie, bei der auch mehrfach Feuer gelegt wurde, auf diese Weise aufzuklären. Das Ergebnis: Der Täter/Gefährder war vermutlich Europäer. Seine Haarfarbe mit 50-prozentiger Wahrscheinlichkeit braun. Mit 26-prozentiger Wahrscheinlichkeit könnte er aber auch blond gewesen sein. Der Polizei half dies nicht viel. Die Einbruchsserie endete auch ohne Aufklärung.

Für Diskussionen, die phänotypische DNA-Untersuchung auch in die Strafprozessordnung einzuführen, waren die präventiven Erfahrungen aus Bayern jedenfalls kein Rückenwind. Ob die entsprechenden PAG-Normen verfassungswidrig sind, muss das BVerfG nun aber trotz mangelnder praktischer Relevanz entscheiden.

Die für zwei Tage geplante mündliche Verhandlung soll am Mittwoch enden. Das Urteil wird in einigen Monaten verkündet.