Sichere Herkunftsstaaten: "Wir brau­chen ein wirk­sames Asyl­system"

Wer gilt als "politisch verfolgt"?

LTO: Die Bundesregierung will Serbien, Mazedonien sowie Bosnien und Herzegowina asylrechtlich als sichere Herkunftsländer einstufen. Was bedeutet das für das Asylverfahren von Menschen aus diesen Ländern?

Thym: Es greift dann die gesetzliche Vermutung, dass die drei Länder sicher sind. Das bedeutet nicht, dass Asylanträge von Menschen aus diesen Ländern nicht mehr geprüft werden. Das Grundgesetz und die Asyl-Verfahrens-Richtlinie der EU legen eindeutig fest, dass das Konzept der sicheren Herkunftsstaaten lediglich eine verfahrensrechtliche Erleichterung ist.  Es geht um eine Sicherheitsvermutung, die im Einzelfall widerlegt werden kann. Ob dies zutrifft, muss auch künftig geprüft werden.

LTO: Was macht ein sicheres Herkunftsland aus und wie unterscheidet es sich von einem sicheren Drittstaat im Sinne von Art. 16a Abs. 2 Grundgesetz (GG), § 26a Asylverfahrensgesetz (AsylVfG)?

Thym: Die Einstufung als sicherer Herkunftsstaat bezieht sich auf die Situation im Heimatstaat, also die Sicherheit von Serben in Serbien oder von Mazedoniern in Mazedonien. Das Konzept der sicheren Drittstaaten meint dagegen, die Sicherheit in einem anderen Land als dem Heimatstaat. Es geht um sogenannte erste Asylstaaten. Ganz konkret geht es dann etwa um Syrer, die über Österreich nach Deutschland reisen. Deutschland kann einen Asylbewerber in einen solchen Fall auf Österreich verweisen, das ein sicherer Drittstaaten ist.

"Europäischer Flüchtlingsbegriff ist weiter als der deutsche"

LTO: Gibt es europarechtliche Vorgaben für den Begriff der "politischen Verfolgung"?

Thym: In der Tat – und hierbei handelt es sich nicht nur um einzelne Vorgaben, sondern um ein gänzlich eigenständiges Konzept des Flüchtlingsschutzes im Sinne der Genfer Konvention. Der europäische Flüchtlingsbegriff reicht weiter als die Vorgaben des Grundgesetzes und demgemäß hängt die Entscheidung über die Rechtmäßigkeit des Gesetzentwurfs ganz maßgeblich vom Unionsrecht ab. Aus diesem Grund wird, anders als vor 20 Jahren, in letzter Verantwortung nicht mehr das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) darüber befinden, ob  Serbien, Mazedonien sowie Bosnien und Herzegowina tatsächlich sichere Herkunftsstaaten sind,  sondern der Europäische Gerichtshof (EuGH).

LTO: Sie sagen, der europäische Flüchtlingsbegriff ist weiter als der des Grundgesetzes. Inwieweit? Wer würde nach dem Unionsrecht als Flüchtling anerkannt, nicht aber nach dem nationalen Verfassungsrecht?

Thym: Das Grundgesetz stellt bis heute auf politische Verfolgung ab, die nur in wenigen Fällen vorliegt. Dagegen beruht der europäische Flüchtlingsbegriff auf einer progressiven Auslegung der Genfer Konvention und umfasst die nichtstaatliche Verfolgung ebenso wie geschlechtsspezifische Verfolgungsgründe oder auch die Bestrafung von Schwulen in Afrika. Hinzu tritt dann noch der sogenannte subsidiäre Schutz, der etwa vor Gefahren in Bürgerkriegen schützt. Ein Blick in die Statistik zeigt, wie wichtig die EU-Definition ist: Als Asylbewerber im Sinn des Grundgesetzes werden nur sehr wenige anerkannt, deutlich mehr erhalten einen Flüchtlingsstatus.

Nicht abschließend geklärt sind die Vorgaben für die Einstufung als sicherer Herkunftsstaat. Hierzu enthalten die bisherige und die zukünftige Asyl-Verfahrens-Richtlinie, die ab Juli 2015 zur Anwendung kommen wird, in einem Anhang recht detaillierte Vorgaben, die im Zentrum der rechtlichen Debatte stehen. Hier geht es ganz speziell um die Frage, welche rechtlichen und tatsächlichen Maßstäbe an die Einstufung als sicherer Herkunftsstaat gestellt werden. Meines Erachtens wird hierbei eine Darlegungslast normiert, die strukturell den Vorgaben des BVerfG durchaus vergleichbar ist. Es geht um eine systematische Betrachtung, die eine generelle Sicherheitsvermutung trägt.

"Es geht nicht darum, dem Bundesamt Arbeit zu ersparen"

LTO: In der Gesetzesbegründung verweist die Bundesregierung auch auf die "sprunghaft" angestiegene Zahl von Asylbewerbern aus den Balkanstaaten seit die Visumspflicht für diese Länder aufgehoben worden ist. Die Asylanträge würden Kosten verursachen und Kapazitäten binden, die dann an anderer Stelle fehlten, und müssten daher verringert werden – zumal einer großen Zahl der Anträge keine asylrelevanten Motive zugrunde lägen. Wird damit nicht die Verfahrensökonomie zur Begründung für die Einführung weiterer sicherer Herkunftsländer?

Thym: Hier muss man unterscheiden. Für die rechtliche Beurteilung spielt die Verfahrensökonomie keine Rolle. Maßgeblich ist die Sicherheit vor Verfolgung im Sinne des Unionsrechts, mit der sich der Gesetzentwurf ausführlich beschäftigt. Die Verfahrensökonomie kommt erst in einem zweiten Schritt ins Spiel. Selbst wenn nämlich die rechtlichen Voraussetzungen beachtet werden, ist der Bundestag nicht verpflichtet, einen Herkunftsstaat als sicher einzustufen. Bei der Entscheidung, ob dies geschehen soll, sind rechtspraktische Erwägungen legitim.

Wichtig ist, dass die Verfahrensökonomie kein Selbstzweck ist. Es geht nicht darum, dem Bundesamt für Migration und Flüchtlinge etwas Arbeit zu ersparen, sondern um die praktische Wirksamkeit des Asylsystems. Recht lebt immer auch von der inneren Zustimmung der Gesellschaft und der Existenz ausreichender Ressourcen. Beides soll durch die Neuerung geschützt werden, damit genügend Kapazitäten für die Unterstützung der wirklich Schutzbedürftigen übrig bleiben. Denken Sie an den Vormarsch der ISIS im Irak, der alsbald eine neue Flüchtlingswelle auslösen könnte.

Wie stellt der Gesetzgeber fest, ob ein Staat sicher ist?

2/2: "Um die unbefriedigende Situation der Roma auf dem Balkan geht es hier nicht"

LTO: Die Bundesregierung will sich nicht auf die drei Balkanländer beschränken. In einem weiteren Gesetzgebungsverfahren will sie darüber beraten, auch Albanien und Montenegro als sicher zu deklarieren. Ist es rechtlich zu beanstanden diese Länder auf die Liste der sicheren Herkunftsstaaten zu setzen?

Thym: Das hängt davon ab, ob die Vorgaben insbesondere des EU-Rechts dies gestatten. Soweit ich die Situation in diesen Ländern überschaue, gibt es zahlreiche Argumente, dass dort keine Verfolgung droht. Abschließend beurteilen kann man dies jedoch erst aufgrund einer ausführlichen Prüfung. Evidente Gründe, warum diese negativ ausgehen sollte, gibt es jedoch nicht.

Wichtig ist, dass es wie auch bei Serbien, Bosnien und Mazedonien nur um die Sicherheit vor Verfolgung im Sinn des Flüchtlingsrechts geht. Die meisten Kritiker der Regelung verweisen jedoch auf die schwierige soziale und wirtschaftliche Situation speziell der Roma im westlichen Balkan, die nach den Statistiken die mit Abstand größte Gruppe der Antragsteller bilden. Tatsächlich ist die Situation der Roma unbefriedigend. Hierum geht es bei dem Gesetzentwurf jedoch nicht. Dieser betrifft die Sicherheit vor asylrelevanter Verfolgung; das ist ein anderer Maßstab.

"An dem Gesetzentwurf dürfte sich kaum noch etwas ändern"

LTO: Wie stellt der Gesetzgeber fest, ob ein Staat sicher ist?

Thym: Das BVerfG und die Asyl-Verfahrens-Richtlinie verpflichten den Gesetzgeber, sich aus einer Vielzahl von Faktoren ein Gesamturteil zu bilden, das die Rechtslage ebenso berücksichtigt wie die Rechtsanwendung. Neben der Einschätzung von staatlichen Stellen, etwa des Auswärtigen Amts, muss die Rechtsauffassung von internationalen Einrichtungen berücksichtigt werden, beispielsweise die Meinung des UNHCR, des Europarats und der europäischen Asylagentur EASO. Ergänzend können die Berichte von Nichtregierungsorganisationen herangezogen werden, auch wenn das BVerfG und die EU-Richtlinie dies nicht explizit fordern.

LTO: Rechtsanwalt Reinhard Marx kritisiert in seiner im Auftrag für Pro Asyl verfassten Stellungnahme für den Innenausschuss, dass sich der Gesetzgeber nicht allein auf die Gesetzesbegründung aus dem Ministerium verlassen dürfe, vielmehr müsse er "selbstständig das Verfahren bestimmen, in dem Beweis erhoben wird und sich hierbei in geeigneter Weise und in angemessenen Verfahren des größtmöglichen Sachverstands der in Betracht kommenden Organisationen und Sachverständigen bedienen". Teilen Sie diese Ansicht?

Thym: Dies überzeugt mich nicht. Art. 16a Abs. 3 GG verlangt ein Gesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Das Grundgesetz betrachtet es jedoch als legitim, dass Gesetzentwürfe von der Regierung ausgearbeitet werden. Das macht auch Sinn, weil die Ministerien die notwendige Expertise besitzen. Das Parlament ist außerdem nicht verpflichtet, der Einschätzung der Regierung zu folgen. Wenn es dies jedoch tut und sich damit die Einschätzung der Exekutive zu eigen macht, werden die Verfahrensvorschriften beachtet. In seiner Entscheidung aus dem Jahr 1996 betont auch das BVerfG, dass der Gesetzgeber einen Einschätzungsspielraum bei der Verfahrensgestaltung besitzt (Urt. v. 14.05.1996, Az. 2 BvR 1507 und 1508/93). Etwas anderes folgt auch nicht aus dem Europarecht, dass allgemein von Mitgliedstaaten spricht und mithin keine Entscheidung trifft, wer die Beurteilung in der Sache vornimmt. Wir sollten uns daher auf die Frage konzentrieren, ob die Voraussetzungen vorliegen. Die Verfahrensfrage ist ein Nebenkriegsschauplatz.

LTO: Wie haben die Abgeordneten im Innenausschuss die Stellungnahmen der Experten aufgenommen? Erwarten Sie, dass sich an dem Gesetzentwurf noch etwas ändert?

Thym: Es war eine sorgfältige Diskussion, die sich auf die Rechtsfragen und die Praxis des Bundesamts konzentrierte. An dem Gesetzentwurf dürfte sich kaum noch etwas ändern. Hierzu sind die Mehrheitsverhältnisse zu klar und es wurden auch keine wirklich zwingenden Gegenargumente vorgetragen. Über die Rechtsfragen werden ohnehin die Gerichte entscheiden. Ich persönlich vermute, dass die Regelung dort Bestand haben wird.

LTO: Vielen Dank für das Interview.

Prof. Dr. Daniel Thym, LL.M. ist Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht mit Europa- und Völkerrecht an der Universität Konstanz und Kodirektor des dortigen Forschungszentrums Ausländer- und Asylrecht (FZAA).

Die Fragen stellte Claudia Kornmeier.