70 Jahre GG – Die Vereinigungsfreiheit aus Art. 9 GG: Der lange Weg in die Ver­hält­nis­mä­ß­ig­keit

Im Gegensatz zur bis heute stark politisierten Koalitionsfreiheit in Abs. 3 waren die ersten beiden Absätze des Art. 9 GG – die Vereinigungsfreiheit und deren Schranken – im Parlamentarischen Rat weitgehend unumstritten. Art. 9 Abs. 1 GG schützt die Gründung und den Bestand von Vereinigungen. Das Grundrecht sichert daher staatsfreie Räume zur Entfaltung zivilgesellschaftlichen Lebens. Zugleich bietet es Schutz für politische Aktivitäten, die außerhalb der Bildung von Parteien im Sinne des Art. 21 Abs. 1 GG liegen, also nicht auf die Teilnahme an Wahlen zielen. Für eine zivilgesellschaftliche Opposition ist dies eine zentrale demokratische Gewährleistung. Als negative Freiheit ebenso geschützt ist das Recht, keiner Vereinigung beizutreten. Historisch betrachtet hat diese negative Freiheit ebenfalls einen hohen Wert, denkt man an die Repressionsgewalt von Massenorganisationen in autoritären Regimes.

Blickt man heute auf die Geschichte der Vereinigungsfreiheit, die lange Zeit eher in der Peripherie der Grundrechtsdogmatik schlummerte, durch die Brille einer Leitentscheidung des Ersten Senat des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) aus dem Jahr 2018 (BVerfG, Beschl. v. 13.7.2018 – 1 BvR 1474/12, EuGRZ 2018, 575), zeigt sich einmal mehr, wie der Freiheitsschutz bis heute angewachsen ist.

Inzwischen regiert die Verhältnismäßigkeit

1949 bestand noch weitgehende Unsicherheit über die Einschränkbarkeit von Grundrechten. Die Mütter und Väter des Grundgesetzes hatten sich um eine Typisierung von Schranken der Einzelgrundrechte bemüht, die sich an konkreten, historischen Verletzungserfahrungen  oder Bedrohungsszenarien orientierten. Die Frage nach der Struktur von Grundrechtsprüfungen aber war noch völlig offen. Wortlaut und Systematik des Grundgesetzes hätten es also der Rechtsprechung durchaus ermöglicht, ein eher auf typisierte Fallgruppen ausgerichtetes Schrankensystem (etwa nach US-amerikanischem Vorbild) zu entwickeln, bei dem die Grundrechtsschranken kompromisslos durchgesetzt werden. Der wirksamste Universalmechanismus, die Eingriffsintensität zu begrenzen, wurde erst später erfunden: das Gebot der Verhältnismäßigkeit.

Es lag wohl durchaus innerhalb der Vorstellung der Mütter und Väter des Grundgesetzes, dass Vereinigungen aufgrund feindlicher Zwecke oder Tätigkeit nach Art. 9 Abs. 2 GG kompromisslos verboten werden könnten, sobald der Tatbestand erfüllt ist. Das BVerfG hat jedoch auch diese Schranke unter den Schirm der Verhältnismäßigkeit gezogen. Die Verbotsgründe seien "in der Auslegung nach Maßgabe der Verhältnismäßigkeit insbesondere durch Beschränkung auf die Erforderlichkeit eines Verbots eng zu verstehen" (BVerfG, Beschl. v. 13.7.2018 – 1 BvR 1474/12, Rn. 104). Strafrechtlich relevantes Verhalten einzelner Vereinsmitglieder muss zudem der Vereinigung als solcher zugerechnet werden können, was mitunter schwierig ist. Vereinsverbote müssen daher sehr sorgfältig vorbereitet werden.

Wehrhaft, aber auch pluralistisch

Verboten sind nach Abs. 2 zum einen Vereinigungen, die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung richten. Historisches Szenario dieses Verbotsgrundes waren erkennbar militante Vereinigungen (insbesondere die SA), die in der Weimarer Zeit den Bürgerkrieg und Umsturz probten. Die Schranke hat das BVerfG restriktiv im Sinne der freiheitlichen demokratischen Grundordnung ausgelegt und auf die elementaren Grundsätze der Verfassung reduziert, sprich: auf Angriffe gegen die Menschenwürde, das Demokratieprinzip und den Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit.

Auch hier wurde ein allgemeiner Grundsatz der wehrhaften, aber eben auch pluralistischen (mithin Widerspruch aushaltenden) Demokratie zur Anwendung gebracht: Eine Vereinigung muss sich gegen diese Grundsätze richten, also eine "kämpferisch-aggressive Haltung gegenüber den elementaren Grundsätzen der Verfassung" einnehmen; eine bloße Verfassungsfeindlichkeit oder das Propagieren von Ideen, die Menschenwürde, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit zuwiderlaufen, genügt daher nicht für ein Verbot (BVerfG, Beschl. v. 13.7.2018 – 1 BvR 1474/12, Rn. 108).

Umgekehrt bedarf es aber auch keiner konkreten Gefahr für die freiheitliche demokratische Grundordnung. Das wäre realitätsfremd, weil kaum eine Vereinigung ein solches Bedrohungspotential freizusetzen vermag, bevor es ohnehin zu spät ist. Ein präventives Verbot soll es – auch aus historischen Vulnerabilitätserfahrungen heraus – gerade ermöglichen, Verfassungsfeinden rechtzeitig entgegenzutreten.

Völkerverständigung

Mit der Möglichkeit, auch Vereinigungen zu verbieten, die sich gegen die Völkerverständigung richten, hatte das Grundrecht von Anfang an eine internationale Komponente – oder wie es das BVerfG in seiner 2018er Entscheidung ausgedrückt hat: Die Bestimmung ist Ausdruck der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes (Rn. 111).

Praktische Relevanz erlangten im Laufe der Zeit vor allem Vereinigungen, die terroristische Gruppen im Ausland unterstützen. Die Frage, wann sich z. B. das Spendensammeln für Aufständische gegen die Völkerverständigung richtet, führt dann aber mehr oder weniger unvermeidbar in den – der Bekämpfung ausländischen Terrorismus inhärenten – Konflikt, illegitimen Terror von legitimem Widerstand gegen ein Unterdrückungsregime unterscheiden zu müssen. Das bloße außenpolitische Interesse, sich nicht durch Duldung von – mitunter legitimen – Aktivitäten auf deutschem Boden in fremde Konflikte verwickeln zu lassen, ist ebenso wenig tauglicher Verbotsgrund im Rahmen des Art. 9 Abs. 2 GG wie das Ansehen der Bundesrepublik Deutschland im Ausland.

Das BVerfG hat auch hier Anschluss an das Völkerrecht gesucht: "Art. 2 Abs. 4 der Charta der Vereinten Nationen verpflichtet dazu, in den internationalen Beziehungen jede gegen die territoriale Unversehrtheit oder die politische Unabhängigkeit eines Staates gerichtete oder sonst mit den Zielen der Vereinten Nationen unvereinbare Androhung oder Anwendung von Gewalt zu unterlassen. Dieser Gedanke der Völkerverständigung betrifft Konflikte zwischen Staaten ebenso wie interne Konflikte zwischen Teilen der Bevölkerung und auch Bedrohungen durch Terrororganisationen" (BVerfG, Beschl. v. 13.7.2018 – 1 BvR 1474/12, Rn. 111).

Das gilt insbesondere für das Propagieren von völkerrechtswidriger Gewaltanwendung, aber auch für die finanzielle Unterstützung ausländischer Organisationen, die solche Gewalt ausüben. Vergleichbare Schranken finden sich auch anderweitig, beispielsweise in Art. 1 F der Genfer Flüchtlingskonvention, was zur Gesamtkohärenz des Interpretationsansatzes beiträgt. So konnte verfassungskonform auch der "Verein Internationale Humanitäre Hilfsorganisation e.V. (IHH)" wegen einer mittelbaren Unterstützung der als terroristisch eingestuften Hamas verboten werden.

Der Autor Prof. Dr. Klaus F. Gärditz ist Inhaber des Lehrstuhls für öffentliches Recht an der Universität Bonn.