AKW-Laufzeitverlängerung: Scheitert der Atomkonsens am Verfassungsrecht?

Als Bundespräsident Wulff Anfang Mai 2010 noch Ministerpräsident von Niedersachsen war, ging er davon aus, dass das Verlängerungsgesetz zustimmungspflichtig sein werde. Als Bundespräsident wird er demnächst zu prüfen haben, ob das Gesetz der Verfassung entspricht, wenn die Regierungskoalition es wie angekündigt ohne Zustimmung des Bundesrates verabschiedet. Auch der vor kurzem aus dem Amt geschiedene Präsident des Bundesverfassungsgerichts Prof. Dr. Papier und der Verfasser dieser Zeilen haben in Rechtsgutachten für Bundesumweltminister Röttgen die Zustimmungsbedürftigkeit des Gesetzes begründet.

Minister Röttgen hat zwar gerade die ihm zugeschriebene Äußerung dementiert, dass die Laufzeitverlängerung um acht bis zwölf Jahre ohne Zustimmung des Bundesrates am Bundesverfassungsgericht (BVerfG) scheitern werde und auf die entsprechende Einschätzung von Bundesinnen- und Bundesjustizministerium verwiesen, an die er sich als Mitglied der Bundesregierung halte. Bundestagspräsident Lammert sieht aber ein beachtliches verfassungsrechtliches Risiko. Er kann diese Einschätzung auf zahlreiche Stimmen in der wissenschaftlichen Literatur stützen.

Auftragsverwaltung zustimmungsbedürftig

Worum geht es? Das Grundgesetz erlaubt es dem Bund in Art. 87c, das Atomgesetz mit Zustimmung des Bundesrates nicht in eigener Verantwortung der Länder, sondern im Auftrag des Bundes ausführen zu lassen. Die Bundesauftragsverwaltung gibt der Bundesregierung weitreichende Weisungsrechte, insbesondere was die Sicherheitsanforderungen angeht. Die Funktion der Länder in der Auftragsverwaltung gleicht der nachgeordneter Behörden: Sie werden zwar nach außen hin tätig, im Innenverhältnis kann aber der Bund alle wesentlichen Entscheidungen an sich ziehen. Der Preis, den der Bund für diese Einschränkung der Verwaltungsautonomie der Länder zahlen muss, ist die Zustimmungsbedürftigkeit entsprechender Gesetze im Bundesrat.

Die Ausführung des Atomgesetzes ist deshalb 1959 mit Zustimmung des Bundesrats der  Auftragsverwaltung zugeordnet worden. 2002 ist das Ausstiegsgesetz ohne Zustimmung ergangen. Was gilt 2011 für das Verlängerungsgesetz?

Jede Verlängerung der Laufzeiten verlängert auch die Bundesauftragsverwaltung. Jede Verlängerung der Auftragsverwaltung schränkt die Verwaltungsautonomie der Länder ein und ist deshalb nach meiner Auffassung zustimmungsbedürftig. Das hat das Bundesverfassungsgericht schon vor mehr als 50 Jahren entschieden, als es um die Verlängerung eines befristeten Zustimmungsgesetzes ging.

Nach Auffassung von Papier bedarf das geplante Gesetz solange nicht der Zustimmung des Bundesrates, wie es die Laufzeit nur unwesentlich – also nur wenige Jahre – verlängert. Insoweit reiche die frühere Zustimmung des Bundesrates aus.

Dem hält der frühere Verteidigungsminister Prof. Dr. Scholz entgegen, dass bei der Verlängerung nur die Strommengen erhöht werden, die in jedem Kraftwerk produziert werden dürfen. Bloße quantitative Erweiterungen der Aufgaben der Verwaltung seien aber nach einer neuen Entscheidung des BVerfG zum Luftsicherheitsgesetz nicht zustimmungsbedürftig.

Unterschiede zwischen Laufzeitverlängerung und Zuverlässigkeitsprüfungen

Es besteht aber ein wesentlicher Unterschied zwischen der Erweiterung der Zuverlässigkeitsprüfung auf mehr Piloten und einem Ausstieg aus dem Ausstieg aus der Kernenergie, wie er jetzt geplant ist. Die Länder haben sich auf ein Ende der Auftragsverwaltung in wenigen Jahren eingestellt und sollen nun 14 oder mehr Jahre länger in die Pflicht genommen werden. Diese Verlängerung der Auftragsverwaltung ist nach der Verfassungsrechtsprechung zustimmungsbedürftig. Das wird auch der Bundespräsident in Rechnung stellen, wenn er in einigen Monaten das Gesetz vor der Ausfertigung auf seine formelle Verfassungsmäßigkeit prüft.

Sollte er seine bisherige Rechtsauffassung ändern, wird das Bundesverfassungsgericht angerufen werden, um die Verwaltungshoheit der Länder zu wahren. In dem Verfahren wird es auch um die Schutzpflicht des Staates gehen, weil ältere Kernkraftwerke nicht gegen einen Flugzeugabsturz geschützt sind. Geklärt werden muss auch, ob die Bundesregierung durch Verträge mit Energieversorgungsunternehmen ohne Einschaltung des Parlaments vollendete Tatsachen schaffen darf. Das Atomrecht bleibt also spannend.

Der Autor Prof. Dr. Joachim Wieland, LL.M., ist Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht, Finanz- und Steuerrecht an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer und hat dem Bundesumweltminister im Mai und Juni 2010 zwei Rechtsgutachten zur Zustimmungsbedürftigkeit eines Gesetzes über die Verlängerung der Laufzeit von Kernkraftwerken erstattet.