Diskussion um Verbot von Landesverbänden der AfD: Wehr­hafte Demo­k­ratie darf präzise sein

Die Stimmen werden lauter: Nach Veröffentlichung des Gutachtens der Gesellschaft für Freiheitsrechte (GFF) zu den Erfolgsaussichten eines Verbotsantrages gegen die AfD mehren sich die Forderungen, zumindest die besonders – und gesichert – extremistischen Landesverbände, vor allem in Thüringen und Brandenburg vom Bundesverfassungsgericht (BVerfG) verbieten zu lassen. Zuletzt haben sich namhafte Politiker der CSU für ein Verbot des AfD-Landesverbandes Thüringen ausgesprochen. Der Vorschlag wirkt pragmatisch: Statt die gesamte AfD zum Gegenstand eines mehrjährigen Mammutverfahrens zu machen, soll gezielt dort angesetzt werden, wo die Partei offenkundig und seit langem die extremistischste Prägung aufweist. Solch ein "kleines Verbotsverfahren" wäre schneller, überschaubarer und – wegen der durchgehenden Nähe zu NPD-Forderungen – nach allgemeiner Einschätzung auch aussichtsreicher.

Im politischen Gespräch ist oft ein scheinbar simples Argument gegen ein Teilverbotsantrag gegen einzelne Landesverbände zu hören: Art. 21 Abs. 2 Grundgesetz (GG) spreche vom Verbot von "Parteien", § 43 Bundesverfassungsgerichtsgesetz (BVerfGG) nenne nur den Antrag gegen "eine Partei" – also müsse immer die Gesamtpartei Antragsgegnerin sein. Landesverbände seien allenfalls im Urteilstenor zu erfassen, nicht aber im Antrag. Diese Lesart wirkt zunächst einleuchtend, greift aber rechtlich zu kurz. Denn sowohl das BVerfGG als auch das Grundgesetz selbst weisen auf ein differenzierteres Verständnis hin, das ein Teilverbot nicht nur erlaubt, sondern geradezu nahelegt.

Was das Bundesverfassungsgericht entscheiden kann – darf auch beantragt werden

Ausgangspunkt ist § 46 Abs. 2 BVerfGG. Die Vorschrift regelt, wie das Bundesverfassungsgericht über einen Verbotsantrag entscheidet. Die Feststellung der Verfassungswidrigkeit, so heißt es dort, "kann auf einen rechtlich oder organisatorisch selbständigen Teil einer Partei beschränkt werden." Mit anderen Worten: Das Gericht darf nicht nur eine Bundespartei im Ganzen für verfassungswidrig erklären, sondern die Feststellung auf einen rechtlich oder organisatorisch selbständigen Teil – z.B. einen Landesverband – begrenzen.

In diesem Sinne hatte das BVerfG bereits 1959 ausgeführt, Art. 21 Abs. 2 GG könne "auf rechtliche und organisatorische Teile der Partei angewendet werden" (BVerfGE 9, 162 (165), 1 BvR, 419/54). Gemeint dürften gerade solche Teile sein, die mit eigenen Strukturen und eigenen Organen handeln und damit ein eigenständiges Gefahrenpotenzial für die freiheitliche demokratische Grundordnung entfalten.

Wenn das Bundesverfassungsgericht rechtlich und organisatorisch selbständige Teilorganisationen verbieten darf, drängt sich eine einfache Anschlussfrage auf: Warum sollte, was das Gericht entscheiden darf, nicht auch beantragt werden können? Tatsächlich weist die wohl überwiegende Auffassung im Schrifttum darauf hin, dass sich auch die Antragsbefugnis der Verfassungsorgane Bundestag, Bundesregierung und Bundestag nicht im "Alles‑oder‑Nichts" gegenüber der Bundespartei erschöpft, sondern auch Teilverbote umfassen kann. Dafür spricht auch der offene Parteibegriff des Grundgesetzes. Art. 21 GG beschreibt die Rolle politischer Parteien, definiert aber nicht näher, was mit einer "Partei" im Detail gemeint ist. Dass ein Parteiverbotsantrag zwingend auf die Gesamtpartei gerichtet sein muss und Art. 21 Abs. 2 GG nicht auf Teile der Partei angewendet werden dürfte, lässt sich dem Wortlaut des Grundgesetzes nicht entnehmen.

Vielmehr ergibt sich sowohl aus dem Parteienrecht, das etwa in den §§ 3, 7 und 9 PartG eine weitgehende Selbstständigkeit der Landesverbände voraussetzt als auch aus dem Wahlrecht eine eigenständige Funktion der Landesverbände: Sie sind es, die die Landeslisten aufstellen (§ 27 Bundeswahlgesetz (BWahlG)). Landesverbände verfügen über eigene Satzungen, eigene Vorstände, treffen eigenständige politische Entscheidungen. Sie sind rechtlich und organisatorisch nicht bloß "Untergliederungen", sondern eigenständige Teile einer Partei.

Genau hieran setzt ein "kleines Verbotsverfahren" an: Wenn das BVerfGG in § 46 Abs. 2 anerkennt, dass Teilorganisationen einer Partei Adressaten einer Verbotsentscheidung sein können, und wenn das Parteienrecht sie als weitgehend eigenständige organisatorische Einheiten behandelt, dann spricht viel dafür, sie auch im Sinne des Art. 21 Abs. 2 GG und des § 43 BVerfGG als mögliche Antragsgegner anzusehen. Landesverbände wie die AfD in Thüringen oder in Brandenburg wären dann nicht bloß "Teil eines großen Ganzen", sondern eigenständige Antragsgegner und Verbotsadressaten, sofern sie mit ihren Aktivitäten die freiheitliche demokratische Grundordnung gefährden. 

Respekt vor dem Parteienprivileg

Dem steht der Hinweis gegenüber, § 43 Abs. 1 BVerfGG spreche allein vom Antrag gegen "Parteien" und benenne nicht den Antrag gegen Teilorganisationen. Daraus wird gelegentlich geschlossen, der Gesetzgeber habe bewusst zwischen Antrag und Entscheidung differenziert: Verbotsantrag nur gegen die Gesamtpartei, Teilverbot erst auf der Entscheidungsebene. Für die politisch verantwortlichen Verfassungsorgane – gleichviel ob Bundestag, Bundesregierung oder Bundesrat – ist das damit verbundene Verfahrensrisiko nicht trivial: Das Bundesverfassungsgericht würde über die Zulässigkeit ohne inhaltliche Prüfung entscheiden; wertvolle Zeit, ein wesentlicher Faktor in der gegenwärtigen Diskussion, ginge verloren.

Gesetzesmaterialien geben keinen Aufschluss über die Zulässigkeit eines Teilverbotsantrags. Gegen eine rein formale Lesart des § 43 BVerfGG sprechen indes nicht nur der Telos des Verbotsverfahrens, sondern das Grundgesetz selbst, konkret: das in Art. 21 GG verankerte Parteienprivileg und der im Rechtsstaatsprinzip wurzelnde Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

In seinem NPD-Urteil vom 17.1.2017 hat das BVerfG das Parteiverbot nach Art. 21 Abs. 2 GG als ultima ratio, nämlich "die schärfste und überdies zweischneidige Waffe des demokratischen Rechtsstaats gegen seine organisierten Feinde" bezeichnet. Tatsächlich sehen sich Parteien bereits aufgrund eines Verbotsantrags der Verfassungsorgane einschneidenden Veränderungen – und Belastungen – ausgesetzt: Bis zum Abschluss des überaus langwierigen Verfahrens müssen sie, ihre Anhänger und ihre Wählerschaft mit dem Verdikt eines (möglichen) Verbots und des Verlusts aller Mandate rechnen. Angesichts dieser eingriffsähnlichen Wirkungen eines Verbotsantrags liegt es nahe, ihn von vornherein auf jene Teile zu beschränken, die eine zügige Feststellung der Verfassungswidrigkeit versprechen.

Und mehr noch: Müsste nach § 43 Abs. 1 BVerfGG ein Verbotsantrag stets gegen die "Gesamtpartei" gerichtet werden, entstünde eine verfassungsrechtliche Schutzlücke. Wenn nur einzelne Landesverbände oder Nachwuchsorganisationen die freiheitliche demokratische Grundordnung gefährdeten, wäre ein passgenaues Verbotsverfahren gegen genau diese Verbände ausgeschlossen. Die Schutzwirkung des Parteienprivilegs, das ein Verbot einzelner Landesverbände über Art. 9 Abs. 2 GG gerade sperrt, würde überdehnt und der präventive Schutz der Verfassung im Föderalismus ausgehöhlt.

Wenn man nun aus ihrer Parteizugehörigkeit folgern würde, dass selbst offensichtlich verfassungsfeindliche Landesverbände nicht als solche verboten werden können, würde das Privileg nicht der Stärkung der freiheitlichen Demokratie, sondern ihrer – auf Landesebene organisierten – Feinde dienen.

Gefährdung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung durch Landesverbände

Indes betrifft die Debatte über ein Teilverbot nicht nur die Auslegung und Klarstellung des BVerfGG, sondern die Frage nach der Gefährdungslage. Das Bundesverfassungsgericht hat im NPD‑Urteil 2017 den Maßstab für Parteiverbote neu justiert. Es verlangt konkrete Anhaltspunkte von Gewicht, die es zumindest möglich erscheinen lassen, dass das planvolle Vorgehen einer Partei gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung zum Erfolg führen kann. Dabei kann schon eine regional begrenzte "Atmosphäre der Angst", die die freie politische Willensbildung nachhaltig beeinträchtigt, genügen.

Dieser Maßstab lässt sich ohne Weiteres auf Landesverbände übertragen. Die freiheitliche demokratische Grundordnung ist keine abstrakte Größe für das Bundgebiet, sondern wird im föderalen Staat ganz maßgeblich in den Ländern gelebt: dort wirken Polizei, Justiz und Verwaltung, dort werden Kinder in Schulen geprägt, dort entscheidet sich, ob Menschen sich frei politisch engagieren können. Wenn ein Landesverband einer Partei in seinem Einflussbereich systematisch Minderheiten einschüchtert, demokratische Institutionen verächtlich macht und Gewalt oder Gewaltbereitschaft forciert, kann die freiheitliche demokratische Grundordnung schon auf dieser Ebene konkret gefährdet sein.

Vor diesem Hintergrund erscheint ein Teilverbot gesichert extremistischer Landesverbände nichts anderes als eine das Parteienprivileg schonende Minusmaßnahme. Statt einen Verbotsantrag gegen die gesamte AfD zu stellen, würde ein Verbotsverfahren zunächst nur gegen die Landesverbände gerichtet, die als Zentrum und Motor der Radikalisierung gelten. Das Verbot wäre begrenzter, die Beweisführung konzentrierter, die Eingriffsintensität gegenüber der Parteienfreiheit geringer als bei einem Verbot der Gesamtpartei – bei spürbarer Schutzwirkung in den betroffenen Ländern und zugleich Signal- und Ausstrahlungswirkung für andere Parteiteile und die Gesamtpartei. Eine solche differenzierte Anwendung des Parteiverbotsinstruments entspricht dem Verständnis der wehrhaften Demokratie, die nicht mit einem einzigen, maximalen Instrument operieren muss, sondern abgestufte Reaktionsmöglichkeiten zulässt.

Bedarf es einer Reform des BVerfGG für einen Teilantrag?

Natürlich ist es dem Gesetzgeber nach Art. 21 Abs. 2, Abs. 5 GG unbenommen, einfachrechtlich klarzustellen, dass auch Teile einer Partei Gegenstand und Gegner eines Verbotsverfahrens sein können. Gegen eine solche Klarstellung spricht sicher nichts – doch erforderlich ist sie nicht: Ein kleines Verbotsverfahren ist schon heute rechtlich gut begründbar. Ein Verbotsantrag gegen erwiesen extremistische und besonders gefährliche Teile einer Partei läuft dem Konzept der wehrhaften Demokratie nicht zuwider, sondern wendet es konsequent an.

Gewiss werden bei der weiteren Diskussion politische, strategische und kommunikative Erwägungen eine entscheidende Rolle spielen – von möglichen Märtyrer‑ und Solidarisierungseffekten besonders in Ostdeutschland bis hin zu möglichen Spaltungstendenzen bei weniger radikalen Landesverbänden. Für die juristische Bewertung aber ist entscheidend: Das geltende Verfassungs-, Parteien- und Verfahrensrecht bietet bereits heute einen Weg, ein Parteiverbot auch gegen rechtlich und organisatorisch selbständige Landesverbände zu beantragen.

 

Dr. Ulrich Karpenstein ist Partner, Dr. Roya Sangi, M.A. Partnerin der Sozietät Redeker, Sellner, Dahs in Berlin und dort insbesondere im Bereich Verfassungs- und Europarecht tätig. Der Beitrag gibt ausschließlich ihre persönliche Auffassung wieder.