BVerfG zu staatlichen Fördermitteln: Erst einmal kein Geld vom Bund für AfD-nahe Stif­tung

Desiderius Erasmus von Rotterdam war nicht nur einer der großen humanistischen Gelehrten der Renaissance, sondern ist 2017 auch posthum zum Namenspatron der "Desiderius-Erasmus-Stiftung e.V." geworden, die nach eigenem Bekunden "ideell der Alternative für Deutschland (AfD) nahe" steht.

Schon zum zweiten Mal hat sich nun das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) mit dem Wunsch der Erasmus-Stiftung befasst, aus dem Bundeshaushalt Mittel zu erhalten und zum zweiten Mal scheiterte der Versuch aus prozessualen Gründen; eine materielle Auseinandersetzung steht noch aus (Beschl. v. 22.07.2020. Az 2 BvE 3/19).

Eine durch die Stiftung selbst erhobene Verfassungsbeschwerde wurde im Mai 2019 vom Gericht wegen Unzulässigkeit nicht zur Entscheidung angenommen (Beschl. v. 20.05.2019, Az. 2 BvR 649/19). Die Stiftung wandte sich damals im Kern dagegen, dass das Bundesministerium des Innern (BMI) die beantragten Globalzuschüsse nicht gewährt hatte. Das BVerfG befand, die Stiftung habe den Rechtsweg nicht ausgeschöpft.

Nun haben die Karlsruher Richter einen Eilantrag der AfD verworfen, den diese im Rahmen eines Organstreitverfahrens gestellt hatte. Gerichtet war der Antrag im Wesentlichen darauf, das BMI auf Zahlung von insgesamt 1.380.000 Euro für die Haushaltsjahre 2018 und 2019 zu verpflichten. In der Hauptsache, über die noch nicht entschieden ist, hat die AfD beantragt festzustellen, dass sie in ihren verfassungsmäßigen Rechten verletzt wird, weil die ihr nahestehende Erasmus-Stiftung nicht an der staatlichen Förderung der parteinahen politischen Stiftungen teilhat.

Scheitern in Karlsruhe war absehbar

Dass der Eilantrag der AfD scheitern würde, war absehbar: Das Organstreitverfahren richtet sich darauf festzustellen, dass der Antragsgegner die Rechte des Antragstellers als Verfassungsorgan verletzt hat. Der Antragsgegner im Organstreitverfahren kann aber nicht auf ein bestimmtes Verhalten verpflichtet werden. Ein konkreter Auszahlungsanspruch, wie ihn die AfD geltend gemacht hat, dürfte daher schon im Hauptsacheverfahren nicht tenoriert werden. Im Eilverfahren kann jedoch nicht zulässig begehrt werden, was im Hauptsacheverfahren zu erlangen nicht möglich ist.

Die prozessualen Argumente des BVerfG überzeugen zwar, aber worum geht es eigentlich in der Sache? Die parteinahen politischen Stiftungen sind, anders als es ihr Name vermuten lässt, mit Ausnahme der FDP-nahen Friedrich-Naumann-Stiftung durchgängig als Vereine verfasst. Als von den Parteien unabhängige Einrichtungen sollen sie Aufgaben der politischen Bildung und der Politikberatung wahrnehmen.

Mehr als eine halbe Milliarden Euro an parteinahe Stiftungen

Dafür erhalten die parteinahen Stiftungen Mittel aus dem Bundeshaushalt in erheblichem Umfang. Im Jahr 2017 waren dies mehr als 581 Millionen Euro. Hinzu treten noch Mittel aus den Landeshaushalten. Während über die 190 Millionen Euro an direkter Parteienfinanzierung oft gesprochen wird, bleiben die sehr viel höheren Zuweisungen an die parteinahen Stiftungen weitgehend unbemerkt und ihre Verteilung wird – anders als diejenige der Parteienfinanzierung – nicht durch das Parteiengesetz oder überhaupt durch ein materielles Gesetz geregelt. Grundlage dafür, dass der Bund eine gute halbe Milliarde an Stiftungsmitteln auszahlen darf, ist lediglich das jeweilige Haushaltsgesetz. Dieses enthält aber naturgemäß nur die Mittelfestsetzungen. Was über die nackten Zahlen hinaus fehlt, sind gesetzliche Kriterien, nach denen der Geldsegen verteilt werden soll.

Letztlich basiert daher die Finanzierung der parteinahen Stiftungen lediglich auf dem jeweiligen Haushaltsgesetz und einem Urteil des BVerfG. Dieses hatte 1966 zunächst eine allgemeine Finanzierung der politischen Parteien durch den Staat für verfassungswidrig erachtet und damit eine finanzielle Blüte der staatlichen Stiftungsfinanzierung verursacht (Urt. v. 19. Juli 1966 – 2 BvF 1/65, BVerfGE 20, 56 ff.). Erst zwanzig Jahre später hat das BVerfG dann zur Verteilung staatlicher Gelder an die Stiftungen Stellung bezogen (Urt. v. 14. Juli 1986, 2 BvE 5/83, BVerfGE 73, 1 ff.). Es bekräftigte, dass es keine, nach damaliger Auffassung des Gerichts unzulässige, Form der allgemeinen Parteienfinanzierung darstelle, die parteinahen Stiftungen mit öffentlichen Mittel auszustatten. Denn diese seien rechtlich und organisatorisch von den ihnen nahestehenden Parteien unabhängig und verfolgten auch andere Zwecke, nämlich, die politische Bildung zu fördern, nicht aber, politische Ziele mittels der erfolgreichen Teilnahme an Wahlen durchzusetzen. Kurz, das Gericht betonte an dieser Stelle die Trennung von Stiftungen und Parteien, um die Finanzierung der Stiftungen im Grundsatz zu rechtfertigen.

Um im nächsten Schritt die Verteilung der Gelder zu rechtfertigen, die damals ausschließlich an die Stiftungen von CDU, CSU, SPD und FDP flossen, vollführte das BVerfG dann eine gedankliche Volte: Der Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz gebiete, "alle dauerhaften, ins Gewicht fallenden politischen Grundströmungen in der Bundesrepublik Deutschland angemessen" zu berücksichtigen. Als die relevanten Exponenten der politischen Grundströmungen identifizierten die Richter die genannten und damals bereits seit mehr als einer Legislaturperiode im Bundestag vertretenen Parteien. Unter deren Stiftungen habe der (Haushalts-)Gesetzgeber die Mittel dann sachgerecht danach verteilt, wie viele Zweitstimmen die jeweils nahestehende Partei bei den Bundestagswahlen erhalten hat. Hier griff das BVerfG also auf die – tatsächlich bestehende – enge Verbindung zwischen Partei und Stiftung zurück, um anhand der Wahlergebnisse bestimmen zu können, welche Stiftungen finanziert werden und in welcher Höhe.

Finanzierungsgesetz wünschenswert

Bei dieser recht rudimentären Verteilungsregel ist es seitdem geblieben. Das Kriterium der "dauerhaften, ins Gewicht fallenden politischen Grundströmungen" hat die Staatspraxis so interpretiert, dass eine Stiftung dann in den Genuss der Finanzierung durch Bund kommt, wenn die nahestehende Partei zweimal in Folge bei Bundestagswahlen die 5 Prozent-Hürde überwunden hat und mit Fraktionsstärke in den Bundestag eingezogen ist. Wenn die Partei anschließend lediglich einmal an der Sperrklausel scheitert, führt dies noch nicht dazu, dass der nahestehenden Stiftung die Finanzierung entzogen wird. Die Anteile der Stiftungen an den gesamten Subventionen richten sich danach, welchen Anteil an Zweitstimmen die jeweils nahestehende Partei im Mittel der letzten Bundestagswahlen gewonnen hat.

Hält das BVerfG diese von ihm selbst initiierte Staatspraxis inhaltlich für verfassungsgemäß, wofür manches spricht, wird die AfD auch mit ihrem Antrag in der Hauptsache scheitern, da sie bisher erst einmal die 5 Prozent-Hürde bei Bundestagswahlen hat überwinden können.

Denkbar und sehr wünschenswert wäre es aber, dass das Gericht in der kommenden Hauptsacheentscheidung ein Gesetz zur Finanzierung der parteinahen Stiftungen anmahnt. Denn sobald man die rechtliche Beurteilung der Stiftungen mit einer Prise Realitätssinn würzt, wird deutlich, dass ihre durch den Staat finanzierten Aktivitäten auch in den politischen Wettbewerb der Parteien eingreifen. Die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung betont für jene parallel gelagerten Fälle, in denen die Gewährung von Subventionen an Private zugleich in die Grundrechte Dritter eingreift, seit langem, dass die Gewährung wegen ihrer Wesentlichkeit einer gesetzlichen Grundlage bedürfe (OVG Münster, Urt. v. 23. März 1990 – 5 A 584/86; BVerwG, Urt. v. 27. März 1992 – 7 C 21/90). Diese Erkenntnis muss sich auch für die parteinahen Stiftungen Bahn brechen und dazu führen, dass ein entsprechendes Finanzierungsgesetz geschaffen wird.

Der Autor Dr. Sebastian Roßner arbeitet als Rechtsanwalt in der Kanzlei LLR Rechtsanwälte in Köln. Einer seiner Schwerpunkte ist das Staats- und Verfassungsrecht.