Abstimmungspanne im Bundestag: Wurde das Bun­des­po­li­zei­ge­setz mit "fal­scher" Mehr­heit besch­lossen?

"Abstimmungspanne im Bundestag", lautete eine Überschrift nach der letzten Sitzung des Bundestags vor der Sommerpause am 10. Juli. Was war passiert? Der Bundestag hatte abschließend über den Entwurf eines Gesetzes zur Modernisierung des Bundespolizeigesetzes (BPolG-E) zu entscheiden. Erwartungsgemäß war das Plenum nur noch spärlich gefüllt und der Gesetzentwurf wurde mit den Stimmen der anwesenden Abgeordneten von CDU/CSU und SPD gegen die Stimmen der Grünen und der Linken bei Enthaltung der AfD angenommen. Dann berichtete das Rechercheportal "Correctiv" und in der Folge auch andere Medien, dass die Abstimmung ungültig und nach der Sommerpause zu wiederholen sei.

Begründung: Der Gesetzentwurf enthielt die Eingangsformel: "Der Bundestag hat mit der Mehrheit seiner Mitglieder und mit der Zustimmung des Bundesrates das folgende Gesetz beschlossen." Angesprochen ist damit die "Mitgliedermehrheit" der Abgeordneten, die nach Art. 121 Grundgesetz (GG) definiert ist als Mehrheit der "gesetzlichen Mitgliederzahl". Aktuell hat der Bundestag 630 Abgeordnete. Die Mitgliedermehrheit beträgt also 316 Stimmen. Doch diese Anzahl an Stimmen erreichte der Gesetzentwurf zum Bundespolizeigesetz nicht. Es wurde nur die einfache Mehrheit der abgegebenen Stimmen erreicht. Auch die Bundesverwaltung bestätigte dies gegenüber Correctiv.

Doch die von mehreren Rechtswissenschaftlern im Correctiv-Bericht gezogene Schlussfolgerung, dass schon wegen der Eingangsformel das Gesetz nicht wirksam zustande gekommen sei, ist falsch. Eine unnötig strenge Eingangsformel kann die Verfassung nicht verschärfen. 

Das heißt: Auch wenn in der Eingangsformel von der Mitgliedermehrheit die Rede ist, wäre das Gesetz wirksam zustande gekommen, wenn verfassungsrechtlich die einfache Mehrheit ausreichen würde. Zwar liegt ein Verstoß gegen die Geschäftsordnung des Bundestags (GOBT) vor, wenn der Bundestagspräsident nicht ausdrücklich festhält, ob die in einem Gesetz genannte Mehrheit zustande gekommen ist (§ 48 GOBT); dies hat aber nicht die Wirkung, dass das Gesetz selbst ungültig wird. Die "falsche" Eingangsformel wäre dann bei der Gesetzesausfertigung zu korrigieren.

Abstimmungserfordernisse im Bundestag

Die entscheidende Frage ist also, ob die Verabschiedung des Bundespolizeigesetzes tatsächlich die Mitgliedermehrheit benötigte. Für Gesetzesbeschlüsse genügt grundsätzlich nach Art. 77 Abs. 1 S. 1 und Art. 42 Abs. 2 GG die einfache, relative Mehrheit der abgegebenen Stimmen. Andere Mehrheiten sind nur erforderlich, wenn das GG dies ausdrücklich anordnet. Dies ist etwa bei verfassungsändernden Gesetzen der Fall. Art. 79 Abs. 2 GG schreibt hier vor, dass hierfür die Zustimmung von zwei Dritteln der Mitglieder des Bundestags und zwei Dritteln der Stimmen des Bundesrates erforderlich ist. 

Die "Mitgliedermehrheit" ist hingegen relevant bei der Bundeskanzlerwahl nach Art. 63 Abs. 2 GG, beim konstruktiven Misstrauensvotum nach Art. 67 Abs. 1 GG sowie bei der Vertrauensfrage nach Art. 68 Abs. 1 GG; daher auch der Name "Kanzlermehrheit". 

Im Gesetzgebungsverfahren ist die Mitgliedermehrheit die Ausnahme. Gefordert wird sie nach Art. 29 Abs. 7 Satz 2 GG bei kleineren Änderungen des Gebietsbestands der Bundesländer durch Bundesgesetz, nach Art. 77 Abs. 4 GG zur Zurückweisung eines Einspruchs des Bundesrates und nach Art. 87 Abs. 3 S. 2 GG bei der gesetzlichen Errichtung bundeseigener Mittel- und Unterbehörden, wenn dem Bund auf Gebieten, für die ihm die Gesetzgebung zusteht, neue Aufgaben erwachsen und dringender Bedarf besteht. 

Anwendung auf den Gesetzentwurf zur Modernisierung des BPolG

Doch warum verlangte nun der Gesetzentwurf zum Bundespolizeigesetz in der Eingangsformel die Mitgliedermehrheit? Der Gesetzentwurf ist weder ein verfassungsänderndes Gesetz noch geht es um eine Veränderung des Gebietsstandes der Bundesrepublik. Also kommt von den Ausnahmetatbeständen, in denen nicht die einfache Mehrheit im Bundestag ausreicht, nur Art. 87 Abs. 3 S. 2 GG in Betracht. 

Bei enger Wortlautauslegung der Norm ist festzustellen, dass durch das Gesetz zur Modernisierung des BPolG keine neuen Bundespolizeibehörden "errichtet werden"; die Struktur der Behörden wird in § 92 BPolG-E nicht verändert. Allerdings ist auch eine weite Auslegung vertretbar: Nach Art. 83, 84 GG ist die Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder als eigene Verwaltungsangelegenheit das Grundmodell der Verfassung; die bundeseigene Verwaltung nach Art. 86 ff. GG ist die Ausnahme. Daher ist die Notwendigkeit bundeseigener Verwaltung zu begründen und Art. 87 Abs. 3 GG länderfreundlich so auszulegen, dass er auch Anwendung findet, wenn der Bund zur Wahrnehmung neuer Aufgaben zwar keine neuen Bundesbehörden "errichtet", aber den vorhandenen Bundesbehörden in der Sache qualitativ neue Aufgaben durch Gesetz überträgt. 

Dies würde historisch zum gescheiterten BPolG-Gesetzgebungsverfahren 2021 passen: Als es damals im Bundesrat um das vom Bundestag schon verabschiedete Gesetz zur Modernisierung der Rechtsgrundlagen der Bundespolizei ging, verweigerte der Bundesrat seine Zustimmung und stellte fest: “Der Bundesrat hat … beschlossen, dem vom Deutschen Bundestag … verabschiedeten Gesetz gemäß Artikel 87 Absatz 3 des Grundgesetzes nicht zuzustimmen.”

Keine Erwähnung im Gesetzentwurf

Werden aber der Bundespolizei durch den aktuellen Gesetzentwurf tatsächlich qualitativ neue Aufgaben übertragen oder nur neue Befugnisse? Eine Aufgabenzuweisung stellt klar, was eine Behörde zu erledigen hat; eine Befugnisnorm, wie und mit welchen Mitteln sie dies kann. Unstrittig bekommt die Bundespolizei neue Befugnisse, z.B. zum Einsatz und zur Abwehr von Drohnen (§§ 38 f. BPolG-E) oder zur Telekommunikationsüberwachung (§§ 25, 40 BPolG-E). Dies ist aber keine Aufgabenerweiterung. Untersucht man den Aufgabenteil des BPolG-E, so entsteht kein klares Bild: 

Zwar heißt es bei der Erläuterung zu § 1 Abs. 2 BPolG-E, dass man von einem "im Zuge dieser Novellierung veränderten Aufgabenzuschnitt der Bundespolizei“ ausgehe – wo genau dieser aber im Gesetzentwurf festzumachen sei, wird nicht klargestellt. Zwar stützt nach LTO-Informationen das für den Gesetzentwurf federführende Bundesinnenministerium (BMI) die Einleitungsformel auf Art. 87 Abs. 3 GG. Eine LTO-Anfrage beim BMI zur genauen Begründung des angenommenen Mehrheitserfordernisses bleibt unbeantwortet. Weder Gesetzentwurf noch parlamentarische Beratungen enthalten einen entsprechenden Hinweis oder Ausführungen zu Art. 87 Abs. 3 GG. 

Also prüfen wir einmal selbst:

Neue Aufgaben für die Bundespolizei?

§ 1 Abs. 2 BPolG-E soll zukünftig lauten: "Der Bundespolizei obliegen die Aufgaben, die ihr entweder durch dieses Gesetz übertragen werden oder die ihr durch ein anderes Bundesgesetz oder auf Grund eines Bundesgesetzes zugewiesen werden" – ohne die aktuell noch vorhandene Begrenzung "… bis zum 1. November 1994 … zugewiesen worden sind". Dies soll es zukünftig erleichtern, der Bundespolizei durch andere Bundesgesetze neue Aufgaben zuzuweisen; die aktuelle Norm des Entwurfs stellt aber noch keine solche Aufgabenzuweisung oder -erweiterung dar. Daher ist Art. 87 Abs. 3 GG nicht für die aktuelle Änderung relevant, sondern ggf. erst für zukünftige Aufgabenerweiterungen.

§ 13 Abs. 3 S. 1 BPolG-E ("Verfolgung von Straftaten“) in der vom BT-Innenausschuss vorgeschlagenen Fassung könnte eine Aufgabenerweiterung enthalten: "Bei Straftaten, die nicht dem Absatz 1 unterfallen, darf die Bundespolizei die Aufgaben der Strafverfolgung wahrnehmen, wenn sie mit dem jeweiligen Sachverhalt bereits im Rahmen ihrer Zuständigkeiten … befasst ist und die zuständige Landesbehörde die Bundespolizei darum ersucht.“ Hat die Bundespolizei also z.B. bei einem Diebstahl im bahnpolizeilichen Bereich die strafprozessualen Ermittlungen übernommen und stellt sich dann heraus, dass der Vorgang als Raub und damit als Verbrechen einzuordnen ist, so kann sie zukünftig auf Ersuchen der Landesbehörde die Bearbeitung fortsetzen und muss den Vorgang nicht an die Landespolizei abgeben. Eine Aufgabenerweiterung ist dies aber nicht: Die Bundespolizei handelt nur auf Ersuchen und der Innenausschuss selbst hat klargestellt, dass dies eine "Übernahme der strafrechtlichen Ermittlungen in Amtshilfe“ und damit keine Wahrnehmung originärer eigener Aufgaben ist. 

Allerdings könnte Art. 5 eine Aufgabenerweiterung enthalten: § 71 Aufenthaltsgesetz (AufenthG) soll einen neuen Abs. 3a bekommen, der der Bundespolizei die Möglichkeit gibt, eigenständig Abschiebungshaft zu beantragen, inklusive entsprechender Festnahme in Bezug auf vollziehbar ausreisepflichtige Personen. Dies soll Rückführungen effektivieren, indem man ausreisepflichtigen Personen die Möglichkeit nimmt, unterzutauchen. Da § 71 AufenthG in Abschnitt 1 des 7. Kapitels des Aufenthaltsgesetzes steht, der die Überschrift "Zuständigkeiten“ trägt, lässt sich vertreten, dass diese Zuständigkeitserweiterung eine "neue Aufgabe" darstellt und damit Art. 87 Abs. 3 GG einschlägig ist. Demnach wäre dann die Eingangsformel vom BMI richtig gewählt worden.

Planungsfehler beim Bundesinnenministerium

Nicht die Eingangsformel bestimmt Abstimmungsmehrheiten, sondern das Grundgesetz. Legt man Art. 87 Abs. 3 GG weit aus und fasst auch die qualitative Erweiterung von Aufgaben vorhandener Bundesbehörden darunter und sieht man zumindest in Art. 5 des Entwurfs eine punktuelle Aufgabenerweiterung in Bezug auf § 71 AufenthG, so ist vertretbar, Art. 87 Abs. 3 GG als relevant anzusehen. 

Dass der Bundestag dies übersehen hat, mag man als Abstimmungsfehler bezeichnen. Die Hauptverantwortung liegt aber bei Bundesregierung und Bundesinnenministerium, die im Gesetzentwurf an keiner Stelle Art. 87 Abs. 3 GG thematisieren. Auch wenn die Norm im Abschnitt über die Ausführung von Bundesgesetzen steht, so bestimmt sie doch die notwendigen Mehrheiten im Gesetzgebungsverfahren und wäre daher – so wie in früheren Gesetzgebungsverfahren – bei der Gesetzgebungskompetenz anzusprechen gewesen. 

Nach der Sommerpause muss der Bundestag das Gesetz also "mit der Mehrheit seiner Mitglieder“ annehmen und dies nach § 48 Abs. 3 GO-BT feststellen. 

Prof. Dr. Ralf Röger ist Inhaber einer Professur für Rechtswissenschaften am Fachbereich Bundespolizei der Hochschule des Bundes. Er wurde an der Universität zu Köln promoviert und habilitiert mit der venia legendi für Staats- und Verwaltungsrecht.